关键词 警务应急效能 警务应急预案 预案质量 运行速度 运行通道

作者简介：郑思坤，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向：警务指挥与战术。

中图分类号：D631                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.077

效能在警务应急中的重要性毋庸置疑，它不仅是解决紧急危机事件的前提，更是高效快速有质量地解决问题的保障。效能包含时间因素和质量因素。危机事件的紧急性要求在保证质量的前提下必须缩短指挥时间，但快速指挥的同时也不能牺牲处理的质量，二者必须紧密结合，缺一不可。要保证在实际警务应急应用中不至于出错，必须进行预先“安排”，用恰当的步骤实现对危机事件的逐步排解，从而提高指挥效率，实现对危机事件的化解。应急预案便应运而生。

一、公安机关警务应急预案的基本概念

“预则立，不预则废，防患于未然”，预案便是指预先制定的方案，是为了应对某种紧急或复杂而不能靠临时指挥处理的情况而制定的处置办法。如今随着社会的高速发展，各种危机紧急事件层出不穷，无论是影响社会稳定和安全的暴力治安事件和严重刑事案件，抑或是自然灾害所引发的一系列次生性灾害，都需要一个庞大的指挥和运行系统来支撑，以保证指挥应对的效率，在此情况下，如果公安机关有可以使用的提前编制的预案来进行应急指挥，将从根本上解决指挥慌乱和应对能力不足的问题，从而更好地保护国家和人民群众的生命和财产安全。

应急预案的最早雏形是第二次世界大战期间出现的民防计划，当时由于空袭等战争行为给平民造成巨大的伤亡和基础设施被严重破坏，英国等参战国纷纷制定了以保护公众安全为目标的民防战略计划。二战后，这一做法有演变、扩展到应对自然灾害和技术灾害等领域。20世纪70年代末，美国又组建了联邦应急管理署，应急管理模式逐渐由分散向集中统一方向转变。 我国应急预案体系建设最早可追溯到20世纪90年代，一些相关的法案、条例颁布推动应急预案的编制工作。2003年“非典”爆发以来，国务院组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及专项应急预案和部门应急预案，我国应急预案体系建设进入了快速发展时期。

警务应急预案，是指公安机关为平息和处置突发的治安事件、严重刑事案件和各类紧急事件，本着最小伤害和稳妥处置的原则，依照国家法律，对可能出现的情况进行事先预测，并按照统一、规范的文本作出的科学且高效的行动方案和计划。涉及事件发生前、中及之后的一切行动，以便突发警情按既定步骤形成标准化的反应模式。

二、警务应急与预案结合的意义

警务应急能力包括对情报收集的分析与决策能力、执行决策的能力和时候处理的善后与评估能力。而预案的设置正是针对预案的每个环节加以正确的引导和规定，正确运用预案将对警务应急能力产生积极而深远的影响。

（一）警务应急方案的决策与预案结合的必需性

警务应急能力中最重要的是能正确处理问题，而正确处理问题的前提是必须作出的正确决策判断。多数民警在日常处警工作中，依靠个人的主观判断和处理经验来对收集到的浅层信息进行决策判断，进而完成基本的出警工作。一旦遇上紧急或较大规模的案件时，“慌不择路”错误作出分析，进而影响甚至导致错误的处理结果。我们应该认识到“决策者”这个因素在决策判断中是最活跃的因素，他不仅是决策系统的一个组成部分，而且也是指揮决策活动的组织领导者， 因此， 指挥员的素质是决定决策效能的首要因素。 预案的设立则能很好规避决策者素质高低不同的风险，按照预案的既定步骤，只需要基本的理解和判断能力便能较好地逐步加以应用，便能使决策规范和科学。

（二）执行能力是预案加以模拟和演练的体现

预案的设置与制订并不是“空穴来风”，是针对本地区最为敏感的部位重点线索、热点问题等调查研究和对各类突发案件可能出现的情况预先进行深入分析的基础上，找到其内在发生、发展、演变的规律，并依据不同性质、情形、规模制定的 。因此必须面向预案开展经常性的实践模拟，使处置警力熟知处置的各个环节，明确职责，思想意识转变为执行能力，使处置工作快速高效的展开。流于形式和随意演练导致处置实战能力的不足不仅应对突发紧急状况，甚至会对警察自身安危构成极大威胁。

（三）应急处理的结果与预案的更新和维护的紧密联系

预案是根据一定时期的某个地区的社会现状总结分析得出来的经验，是提炼出来的应对方案的科学概括，具有稳定性，但这并不是说预案是一层不变的。当前经济、通信和交通的高速发展导致人口的流动性增强，尤其是在大中城市更为明显，社会因子的稳定性容易受到影响，必须对社会状况保持持续了解才能确保预案的时效性，使预案始终保持应有的权威性。此外，预案是对未发生情况的估计和已发生案件的经验总结，本质上是充分估计的形势，是没有发生的情况。因此在警务应急案件中，现实情况基本不会和预案所估情况一致，不能全面否定预案的有用性，实战结果的新经验恰好是对预案更好的补充。

三、当前公安机关警务应急预案存在的问题

（一）警务应急预案编制假大空，经验主义仍占主导地位

警务应急预案应该包括基本的预案应急功能的设置、特殊风险的处置标准、操作程序和支持附等。 但如今我们看到的预案大多是一些原则性的话语，具体事件操作步骤规定较为粗糙，缺乏实际可行的执行方法，在实际操作中仍靠民警的经验来处警。但危机事件相对于一般案件来说，突发性强、矛盾冲突爆发激烈以及迅速扩散性快的特点，都要求公安机关必须准确予以处置，并以最快速度恢复稳定，经验主义在应对高级别事件时的作用就完全丧失了。

（二）警务应急预案设置较为封闭，缺乏系统性和时效性

2008年的冰雪灾害中，我国多达17个省受到不同程度的灾害，涉及救援的部门除了公安、武警、消防和民间力量外，还包括医疗、民生等社会保障部门，涵盖面及其广。如果预案的执行只是公安部门的独自行动，那么就会缺乏联动，与其他部门失去沟通，所具备的力量也不能发挥到应有的水平。并且由于各地公安机关发展程度和所具备的素质高低程度的不同，预案的内容与制定的时间千差万别，一些预案制定出来之后，将其束之高阁，并不将预案进行演练发现问题，也不将预案根据当今时态的变化进行更新维护，在出现紧急事件进行使用时，又将原因归为制定者的不力，是一种机械主义的表现。

（三）应急预案宣传不到位，公安民警相关意识薄弱

《突发事件应对法》明确规定了要开展应急知识的宣传普及活动，公安机关作为在警务应急工作中负责救援、保护、疏导 、维护等工作的核心机构，更应掌握与其身份相匹配的工作内容。但从实践来看，在编制之后只是将其作为宣传性的标语或文章固定在某些特定的板块的现象还比较严重，未开展专项性的讲座或演练，应急意识和能力严重不足。

（四）对警务应急预案体系的重要性缺乏清醒的认识

某些公安机关之所以对预案工作不重视，是因为当今相对稳定的社会环境造成的。预案所预防的绝大多数案件是极其罕见的大型事件，在日常接处警工作中并不容易出现，就算出现了先期处置解决不了的情况，及时请求救援更高级别的处置力量到来时也能化解。长期以来形成了依赖与惯性思维。但殊不知前期不正确的处置会给后续工作的开展带来不必要甚至失败的威胁。

（五）预案的整体管理工作缺乏规范

预案的制订者不执行预案，预案的执行者不更新与反馈预案;预案的制订、修改、规范与演练等环节没有专人与专门机构的监督与管理等都是现在预案缺乏总体进步的原因。预案应是一个整体协同的系统，部分之间的联系应是紧密的。既要发挥每一个个体预案的功能作用，又要在此基础上形成一个整体，在总体思想和工作原则的指引下，开辟成一个优良循环的系统。

四、提升公安机关应急预案水平的建议

（一）科学规制应急预案编写程序与方案，提高预案质量，提高公安机关应急系统运转效率

我国公安机关的警务应急体制实行的是在政府领导下，以“一案三制”为主线，覆盖全部突发事件的全方位防控与应急处置与救援体制。但由于存在政府各部门职责不明，利益挂钩，协调不利等问题，导致各地公安机关的应急职能范围不一，再加上没有统一的预案编写与基本内容规制大纲，应急预案质量参差不齐，结果导致应急实战中所受重视和应用程度不够，应急处理效果不佳。公安机关作为维护社会稳定和治安的牵头单位，要想其工作做到又快又好，有条不紊地处理应急警务等的大型警情事件，从根本上提升预案质量是重中之重。

1.社会力量与专项力量结合，形成合力，共同参与警务应急预案的制定

当前社会治安防控体系通行“群防群治”，建设以国家治安力量和社会治安力量合力织就的一张社会治安防控网，以国家治安力量为主导建立起社会治安工作的整体格局，社会力量以“缝补”“填充”的形式承担对国家治安力量薄弱、空白位置的治安防控任务。 公安机关警务应急预案的编制也应吸收同样的理念。我国人口众多，作为应急主力军的警察的相对数目却较小，每一个警力多则负责成千上万人员的管理，再加上繁杂的非警务活动，致使工作量剧增，甚至无法实行预案，更无心编写预案。群众作为社会情况信息的“雷达站”，能第一时间对突发情况进行报警汇报，更因其“无所不在”，掌握公安机关无从获取的情况，是公安机关预案编写基础（情报信息）的资料库。应积极走访群众，重视社区警务工作，了解当地真实情况，增强预案地域特色。此外在不涉密的情况下，向社会公布制定好的预案，让人民群众对预案进行评价和了解预案，为警方预案修改增加群众基础，为预案实行增加便利条件。

2.反馈警务应急预案实施效果，评价实施效率，定期复查，进行更新和维护

评估警务预案对已有预案的发展是非常有必要的。它是检验警务应急预案有效性的重要途径，是查找警务预案存在的问题，对预案做出调整和修改的重要依据，是保证应急处置实战指挥质量，提高现场指挥能力和处置能力的重要手段 。 进行预案施行效果评估，应着重从预案对整个现场的响应能力这个整体来看，包括出处警的时间以及整个处置过程对时间的利用率、各方面行动力量的职责明确程度、指挥员对现场情况的把握程度以及现场应变协调能力和后续的损失程度等现有预案内容的方方面面。通过评价，及时发现问题，避免再次实施重蹈覆辙。同時，定期复查与维护警务应急预案对活力的保持具有重要意义，设立专门力量进行专职工作，对预案进行科学的管理与维护，建立一套符合实践和科学的评审制度和标准，及时淘汰落后预案，调整现有预案或设立新预案，保证预案的务实性。

（二）精确警务应急预案内容步骤，缩短应急处警时间，以快制快

应急处警时间指的是一个突发案件从发生到接处警再到解决所需的整个时间过程。由于案件的突发性和紧急性，现场对抗程度的不明确性以及传播影响范围的迅速性，要求必须缩短从案件开始到处置结束所耗时间，而其中的基础在于收集到有效的情报信息以便突出重点，因此应急预案的制定必须规定从情报信息的收集到善后工作的完整流程。