农村土地确权纠纷行政裁决制度完善的思考

2020-03-31廖建勋

法制与社会 2020年7期

关键词土地确权行政裁决依法行政

作者简介：廖建勋，广州大学宪法与行政法专业研究生。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.013

行政裁決制度作为一种行政机关居中解决相关民事纠纷的手段，在我国理论界一度掀起研究的热潮。但由于现行的理论和司法实践都将行政裁决定位为可复议和可诉的具体行政行为，基于“多一事不如少一事”的考虑，行政裁决主体都自然而然的趋向于少适用和少受理案件，行政裁决制度存在着日趋萎缩的倾向。同时，由于行政裁决法在实体上和程序上都缺少立法上的指引，导致在行政裁决的实践中也存在诸多的问题。目前，行政裁决制度在土地纠纷中仅适用在土地确权纠纷和土地征地补偿纠纷方面。

开始于2013年的农村土地大确权运动，对厘定农村土地所有权、使用权和他项权利的边界有重要意义。随着土地所有权、土地承包经营权和土地经营权“三权分置”工作的开展，土地确权对土地流转的意义凸显。此轮农村土地确权由于缺乏法律、法规的指引，确权方式和程序混乱，导致隐患甚多、纠纷日增。现行的土地确权纠纷解决机制虽然很多，但都耗时过长，严重浪费日趋紧张的司法资源。行政裁决具有专业性强、效率高等特点，如完善行政裁决的相关制度，其定能在土地确权纠纷的处理中发挥更大的作用。

一、行政裁决的定义和内涵

行政裁决一般是指行政机关作为裁判者，对发生在平等民事主体间与行政管理职能相关的民事纠纷，依法授权来作出处理的具体行政行为①。2019年6月印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》将行政裁决定义为，行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。虽然该意见没有将行政裁决直接表述为具体行政行为，但通过解读全文还是可以看出，该意见也是认为行政裁决是可诉的具体行政行为。

行政裁决具有如下法律特征：一是行政裁决的主体是行政机关;二是行政裁决的内容与行政裁决机关主管的事项有关联，且属于平等民事主体间的民事纠纷;三是行政裁决是依申请而启动，行政主体不能依职权进行主动裁决;四是行政裁决是一种特殊的行政行为。

对于行政裁决的性质，理论界一直有不同的意见。1989 年颁布的《行政诉讼法》实施后，学界将行政裁决定位为具体行政行为或“准司法”行为。但也有部分学者认为，行政裁决实际上是行政机关行使司法权的制度，因此是司法行为②。还有的学者认为行政裁决是行政活动，但不属于具体行政行为。根据现有实体法和程序法的规定，结合实践的做法和相关的司法解释，笔者赞同行政裁决是具有“准司法”性质的具体行政行为这一观点。

二、行政裁决的实践

西方国家实行“三权分立”的政治制度，行政权和司法权有严格的界限，但即使如此，行政裁决制度在西方国家也有着广泛的运用。如行政裁决在美国又称之为“委任私法”，是由独立管制机构和一般行政机关共同行使的一种“准司法裁判权”，可以对私法上与公法上的争议进行裁决的制度。近些年来，与美国的普通法院相比较，独立管制机构受理案件的数量更多，在裁决效率上也更高。英国主要通过行政裁判所对民事纠纷和行政纠纷进行裁决，每年处理的案件数量超过25万件③。

相比之下，我国法律长期以来对行政裁决的定位不很明确，导致出现实体立法和程序立法欠缺，裁决适用范围狭窄等问题，影响行政裁决制度优势的发挥。为此，党和政府多次要求推进行政裁决制度的建设。如2014年10月中共中央发布了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要健全行政裁决制度。2019年6月的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》又提出，要“建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度”。虽然国家政策层面一直在鼓励和推行行政裁决制度的完善，但实践却一直不尽如人意。

当前，我国土地纠纷中实行行政裁决制度的有土地权属争议和土地征地补偿争议。如《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。根据原国土资源部的复函显示，实行行政裁决制度的土地权属争议，不包括颁发土地权属证书后发生的土地所有权和使用权争议。由此可见，行政裁决制度在土地权属纠纷中适用的范围是非常狭窄的，只有一些特定的民事争议才能申请行政主体进行行政裁决。

随着人们法治意识的增强和社会矛盾的日益增多，现有的司法裁判资源非常紧张。最高人民法院院长周强在2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的工作报告称，2013年至2017年，地方各级人民法院共同受理案件的数量是8896.7万件，同比上升了58.6%。各级法院的法官也是苦不堪言。笔者认为，在农村土地确权过程中或完成后，随着土地价值的攀升和土地流转的加快，土地权属纠纷将大幅度增加，因此建立和完善土地权属纠纷行政裁决制度非常有必要。

三、目前农村土地确权行政裁决制度的不足

在农村土地确权过程中，行政裁决制度还只是适用于没有确权颁证的土地所有权和使用权争议，对于确权颁证后发生的所有权和使用权争议则排除在外。通过行政裁决实践可以看出，土地确权过程中的行政裁决制度还存在以下几方面的不足：

（一）行政裁决制度适用的范围窄

由于行政裁决属于具体行政行为，对行政裁决不服的可以提起行政复议或行政诉讼。行政机关基于“多一事不如小一事”的考虑，都尽量减少行政裁决案件的受理。且囿于相关法律、法规的规定，土地确权纠纷中，只能在没有登记发证情况下发生的土地所有权和使用权争议适用行政裁决制度，其他大量土地确权过程中发生的纠纷无法提起行政裁决。如部门规章《土地权属争议调查处理办法》第十四条就明确将土地承包经营权纠纷排查在外。其他许多已经颁证但四至范围还不清晰的土地权属纠纷也不能申请行政裁决。

（二）行政裁决主体独立性难以保证

虽然《土地管理法》规定，处理土地权属争议的主体是乡政府或区、县政府，但在实践中，相关政府都是根据调处机构的意见作出行政处理决定。因此，在行政裁决过程中，真正调查和裁决的是调处机构。这些调处机构可能是当地的山林土地争议调处办公室，可能是国土资源部门的法规部门，还有可能是原来属于政府部门的法制办，调处机构分散导致欠缺独立的行政裁决办案部门。与此同时，由于这些调处部门平时多为执法部门，当行政执法主体与行政裁决主体发生重合的时候，就很难保障行政裁决的公平性。

（三）缺乏完备的行政裁决法律体系

土地确权行政裁决法律规定多散见在部门法中，目前为止，国家还没有出台任何一部与行政裁决有关的部门实体法或程序法。行政主体进行行政裁决的法律依据多为地方性法规或部门规章，即使这样，这些有限的地方性法规和部门规章的规定也非常简单，例如《土地权属争议调查处理办法》仅有三十六条。

行政裁决的优势在于效率高、專业性强、便捷等。但由于现有的法律、法规、规章均没有对土地权属纠纷行政裁决的期限作出明确的规定，导致许多土地权属纠纷处理过程长达数年，这让原本以效率高著称的行政裁决制度优势丧失殆尽，也严重违背了行政法的合理性原则。笔者参与处理的几宗土地确权纠纷案件，由于法律对行政裁决的期限没有明确的规定，导致行政裁决主体屡屡以自由裁量权为由拖延办案期限。当最终的行政处理决定作出时，已经距立案当初几年有余了。

（四）行政裁决程序不完善

基层民众不但需要公正，而且需要看得见的公正。程序公正在土地确权纠纷行政裁决中具有特别的价值。很多老百姓对行政裁决的决定不信服，很大的一个原因就是，认为在裁决过程中自身的程序权利没有得到保障。现有的土地权属纠纷行政裁决对举证、质证、辩论等程序不太重视，一般不会主动召开听证会，导致行政相对人的程序权利受损。

此外，现有的规定中对行政案件的管辖和申请时效等程序问题也很少涉及，更遑论作出相关规定了。

四、关于完善农村土地确权纠纷行政裁决制度的建议

行政裁决纠纷解决机制在现有的土地确权纠纷解决机制中具有独特的地位和价值。土地权属纠纷事关农民基本权益的保障和农村的基本稳定，建立完备的行政裁决制度，有利于化解可能急剧增加的土地权属争议，有利于促进农村土地正常有序的流转。笔者建议从以下几方面完善农村土地权属纠纷行政裁决制度：

（一）加快行政裁决立法，建立行政裁决法律体系

现行的行政裁决制度主要困境之一在于无法可依。国外的行政裁决制度发展表明，担忧准司法性质行政裁决的发展将挤压司法权是没有依据的。现代行政管理是依法行政的时代，只有加快行政裁决立法，才能让行政机关和行政人员有裁决的依据，进而大胆开展行政裁决工作。笔者建议国家立法机关加快《行政裁决法》或《行政裁决条例》的立法，从根本上解决行政裁决无法可依的局面。同时，在立法后，各部门可以出台与《行政裁决法》和裁决事项相配套的部门规章，从而建立以《行政裁决法》为主体，部门规章配套的行政裁决法律体系。

（二）拓宽土地确权纠纷行政裁决的范围

随着此轮农村土地确权颁证工作的逐步完成，基于没有登记颁证而引发的土地所有权和使用权纠纷将慢慢减少，因确权颁证而引发的土地权属纠纷将大大增加。同时，随着土地流转而引发的土地承包经营纠纷和建设用地使用权、宅基地使用权纠纷也将大幅增加。如果将这些纠纷排除在行政裁决的受理范围，无疑将大大削弱行政裁决的功能。

虽然土地承包经营权纠纷的解决途径已经有土地承包仲裁和民事诉讼等，但给与争议主体将民事纠纷交由行政机关进行行政裁决的选择权，无疑会丰富农村土地纠纷解决的手段，利于土地权属纠纷立体解决机制的建立。

（三）建立独立公正的行政裁决主体

目前土地确权行政裁决主体分散，尚未形成统一体系，多数裁决机关没有成立专门的行政裁决主体，很多地方甚至是行政执法主体兼任行政裁决主体，这种“既当运动员又当裁判员”的行政裁决机制，不符合自然公正的基本要求，也严重损害行政裁决制度的权威性和公正性。笔者建议，在区、县一级设立专业、独立的行政裁决机构，保证专业裁决人员的独立性不受其他人员和单位的干扰，从而提升行政裁决的权威性和独立性。