郭小燕

粮食事关国运民生，确保粮食安全是我国重大战略问题。习近平总书记多次强调：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食！”万物土中生，土壤是作物生产最重要的自然资源。我国高度重视耕地，近几年深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。然而，由于制度和经济多方因素的影响，我国耕地地力透支现象严重，从长期看，威胁我国粮食安全和生态安全。为此，我们必须高度重视这一问题，探讨其有效的治理对策，保证粮食生产能力不断提升，耕地生态环境不断改善，为保障国家粮食安全和生态安全作出贡献。

一、治理耕地地力透支的必要性

“洪范八政，食为政首。”粮食安全是国家安全的重要基础。新中国成立70年来，我国粮食安全取得了举世瞩目的成就，特别是近年来，中国粮食连年丰收、库存充裕、供应充足、市场稳定，粮食安全形势持续向好，不仅保障了我国的粮食安全，也为世界粮食安全作出了重要贡献。随着中国特色社会主义进入新时代，居民生活水平日益提高，居民对粮食质量安全和生态安全的要求也在迅速提高，从中长期来看，粮食安全不仅是粮食的数量安全，更是粮食的质量安全、生态安全、营养安全。

耕地作为农业生产的第一要素，其地力直接决定着我国的粮食生产能力，是实现国家粮食安全的基础和保证，我国也已提出加强耕地数量、质量、生態“三位一体”的保护策略，并调整农业“三项补贴”政策，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。然而，因为经济发展、土地制度、耕作制度等因素的影响，我国耕地被长期过度开发利用，处于重使用、轻保护的模式，人们多采用掠夺式农业生产方式，超强度利用耕地资源，导致耕地地力透支严重。从短期来看，通过耕地地力透支的方式可能会提高粮食产量，但从中长期来看，必定会对粮食生态环境造成日益严重的损害和破坏，同时会影响粮食品质，威胁我国可持续性的粮食安全。

为此，我们必须站在全局和战略高度重视耕地地力透支问题，找出造成耕地地力透支的深层次原因，并实施有效的治理措施，以深入推进“藏粮于地”战略，保证耕地粮食生产数量和质量不断提升，以及耕地的生态环境不断好转，从而实现土地永续利用、粮食长期安全和可持续发展的目标。

二、耕地地力透支的现状

耕地地力是土地生产力的综合体现，耕地安全生产力是指耕地可以提供达到一定食品安全标准的产品的能力，维持耕地安全生产力是生产高质量农产品的基本条件，但是由于制度性因素和经济性因素，我国耕地地力面临着下降的严重形势。

（一）优质耕地数量减少

长期以来，我国坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，2017年年底我国耕地面积20.23亿亩，划定永久基本农田15.5亿亩并实行特殊保护。然而，随着工业化进程和城镇化进程的加快，部分耕地用于非农建设。虽然我国全面落实耕地占补平衡制度，然而由于种种原因，存在着占优补劣、占近补远等现象，尽管实现了耕地数量的占补平衡，但是并没有实现耕地产能的占补平衡，使优质耕地数量减少，耕地质量有所下降，目前中低产田占三分之二。

（二）耕地生产力下降

尽管近年来我国开展的中低产田改造、土地整合整治等项目建设取得了巨大成效，但是伴随着耕地长期的高负荷生产，耕地土壤有机质含量下降导致土壤肥力严重下降。以东北地区为例，近60年来，黑土地耕作层土壤有机质含量平均下降1/3，部分地区下降50%。有机质含量过低导致土壤肥力下降、保水保肥能力减弱。

（三）耕地面源污染日益严重

土壤污染是侵害耕地地力的重要原因。由于固体废物排放、污水灌溉、化学投入物过量使用等，形成了日益严重的农业面源污染，使耕地地力受到了侵害。以农业大省河南省为例，河南省农业科学院通过对全省18个地市土壤样品分析表明，河南土壤重金属污染主要以铬、锌、镍污染为主，农田土壤综合污染指数总平均为0.981，重金属污染处于警戒水平。从污染元素看，Cd、Pb污染面积较大、污染程度较重，As、Hg、Cu、Zn、Cr等污染面积相对较小。综合来看，尽管河南省土壤重金属综合污染面积不足20%，且以轻度污染为主，但是达到警戒面积的土壤占总面积的比例已高达53.53%。2014年，河南省农用塑料薄膜使用量达16.35万吨，按农膜中50%为地膜、残留率10%计算，全省地膜残留量就有8000多吨。

三、耕地地力透支的原因分析

耕地地力透支的原因，既有制度性和政策性的宏观导向原因，也有种粮比较收益低等经济上的原因。耕地经营者对土地高强度耕作、过量使用农药、化肥等短期化行为，造成耕地地力严重透支。

（一）农村土地产权制度模糊

现代农业企业、家庭农场、专业种植大户等各类现代农业经营主体，对先进农业技术和生产方式的需求更加明显，且经济实力较强，也已经形成了一定的经营规模，在农业生产经营过程中，本应该更加注重保护耕地地力，推动耕地可持续利用。然而在实际中，由于我国现有的土地产权制度，尽管正在推行所有权、承包权、经营权“三权”分置改革，但现代农业经营主体并不都能获得长期稳定的耕地经营权。同时，规模经营大户大都是“理性经济人”，他们在流转的土地上缺乏长期的投资预期，从而缺乏应用土壤改良、地力培肥技术、耕作技术的动力，在选择耕作方式的时候，会优先考虑投资回报，而不是耕地地力保护和可持续发展，从而过度使用流转的土地，加速了耕地地力透支。

（二）耕地地力保护补贴政策实施效果不佳

2015年，财政部、农业部选择在安徽、山东等5个省开展农业“三项补贴”改革试点，原有的“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。2016年，农业“三项补贴”改革在全国全面推开。但在具体的实践操作中，耕地地力补贴的发放大多未与地力保护的具体措施挂钩，有的省份耕地地力保护补贴，不论耕地是否耕种、耕地地力是否提升，均按照承包地面积的多少给予相应补贴，并没有达到耕地地力保护的目的。另外，在政策实施中，一般都没有硬性的激励约束机制，政策宣传和执行都不到位，从而导致保护耕地地力的潜力有限，不能真正收到保护耕地地力的效果。

（三）种粮比较效益偏低

众所周知，农业是弱质产业，种粮比较效益长期偏低。同时，投资土地肥力，并少用或不施用农药、化肥，能生产出更高品质的绿色食品或有机食品，但是生产成本会提高，产量可能会下降，由于信息不对称和追溯制度不健全，“优质不优价”的现象较为普遍，农户并不能获得更高的经济收益。这些都强化了农户过量使用农药、化肥等短期化行为。我国已是世界上最大的化肥生产国和消费国，尽管我国用全球8%左右的耕地养活了全球超过21%的人口，但是也消耗了全球化肥总量的三分之一。据有关资料，我国农作物亩均化肥用量21.9千克，远高于世界平均水平（每亩8千克），是美国的2.6倍、欧盟的2.5倍;我国化肥用量达到国际公认的化肥施用安全上限的近2倍;我国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。

四、耕地地力透支的治理对策

耕地地力透支的治理，是一个宏大的系统工程，不仅涉及小农户和规模经营农户等耕地经营者，也涉及新型农业社会化服务主体，还涉及各级政府对耕地地力的管理，必须从宏观战略、农田建设、科学规划、轮作休耕、技术推广、政策补贴等方面着手，对耕地地力透支进行综合治理，以深入实施“藏粮于地”战略，保障我国长期可持续的粮食安全。

（一）加强对耕地地力透支问题的宏观战略研究

目前，国内关于耕地地力问题的研究已经取得了丰富的成果。但是，在研究角度上，现有研究多从土地规划、土地资源管理、土地利用技术等专业视角来研究耕地地力问题，而结合保障国家长期粮食安全战略，从经济学的宏观角度对耕地地力透支问题的综合研究非常匮乏。在研究对象上，现有研究多聚焦于某一省域或县市域地区，且突出土地自然条件的耕地地力评价，多数针对研究区域提出相应的改良政策建议，而对由于人为的过度开发利用造成的耕地地力透支使用问题，以及如何改善提升的问题关注不够。在研究方法上，多着重土地的自然条件，基于GIS、RS等技术手段支撑，进行定量研究，而缺乏综合性、系统性地从定性到定量，从规范到实证的分析研究。因此，针对我国耕地地力透支问题，必须利用经济学、管理学、土地资源等理论，进行综合、系统的宏观战略研究，为政府制定长远的耕地管理利用规划提供决策参考，以确保耕地资源能够永续利用。

（二）加强农地整合整治和高标准农田建设

提高基本农田质量，改善生产条件，夯实高产土壤基础。继续推进高标准粮田建设，建设出与现代农业生产和经营方式相适应的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的基本农田。在高标准农田建设过程中，尤其要注重土壤质量管理，生产优质、营养、安全的农产品。在消减耕地土壤衍生性障碍的基础上，着手改良耕地土壤属性障碍，解决耕性差、土壤酸化、贫瘠沙薄、僵板粘闭等障碍因子，建成耕地土壤有机质丰富、碳氮比平衡、营养协调、结构适宜、耕层合理、生物群落良好的高质量土壤，构建“藏粮于地”的技术体系，稳定提升粮食综合生产能力。

（三）科学规划利用耕地资源

随着质量兴农、农业供给侧结构性改革的推进，农业生产也必须由高产高效向质量高效、营养安全转变。首先，对耕地地力进行科学评价和规划。根据土壤特性和生态特性进行种植区划，划定优质农产品适宜种植区、修复治理区、生态脆弱土壤保育区、优质品牌土壤培育区等，在适宜生态区定向培育土壤，满足特定品质农产品生产的需要。其次，科学利用耕地。根据不同农产品对耕地土壤的需求，对耕地进行差异化管理和利用。最后，加强对道地性原产地耕地的保护。例如，一些道地中药材，对土壤的成分要求非常高，如果土壤遭到破坏，直接影响到藥材的品质和疗效。必须对这样道地性农作物产地的土壤加大保护力度，严禁污水灌溉、滥施化肥农药等破坏耕地质量的行为。

（四）积极推进耕地轮作休耕

我国自2006年在部分地区开始实施耕地轮作休耕制度试点，旨在保护耕地地力。至2019年，实施耕地轮作休耕制度试点面积达到3000万亩，其中，轮作试点面积2500万亩，休耕试点面积500万亩，初步形成了轮作休耕的技术模式，对修复改善生态环境、提高经济效益等发挥了重要作用。但是，轮作休耕未来发展任务仍然艰巨，必须加大推广力度。首先，加大宣传力度，增强农民意识，形成良好的舆论氛围，让轮作休耕转变为农民的自觉行为。其次，强化科技的支持力度，提高轮作休耕效率。应当明确，轮作休耕并不是弃耕与废耕，而是通过采取培肥地力、改良土壤、去除污染等修复措施，而改善土壤的质量。要进一步强化科技支撑，建立标准化的轮作休耕生产模式，有效保护耕地地力。最后，运用卫星遥感等先进的科学技术，动态监测耕地地力变化情况，为轮作休耕成效评估提供科学依据。

（五）完善保护耕地地力的技术推广体系

我国非常重视保护耕地地力的技术推广。早在2007年，我国就开始了土壤有机质提升试点补贴项目，鼓励和支持应用土壤改良、地力培肥技术，促进秸秆等有机肥资源转化利用，推广秸秆还田腐熟技术、绿肥种植技术等。从2005年开始推广测土配方施肥技术，然而推广成效并不明显。因此，一方面，要加大开发力度，不断开发成本较低、效果明显、易于接受的地力保护技术，形成相应的技术规范。另一方面，加大深耕深松、秸秆还田、测土配方施肥等成熟技术的推广力度。加快农技推广体制改革，健全基层技术推广体系。依托农机专业合作社等社会化服务组织，完善机械化深松整地补助政策，为广大小农户提供深耕深松服务。加大测土配方施肥政策支持力度，推进测土配方施肥等精准施肥技术，要抓好典型示范，带动大面积减肥增效措施落实。

（六）进一步完善耕地地力保护补贴政策

为了更好地发挥耕地地力保护补贴政策的作用，需要进一步完善这一政策。首先，将耕地地力保护补贴是否发放及其补贴额度与耕地地力保护措施紧密挂钩，只有农业经营者切实采取了保护耕地地力的措施，并且使耕地地力或生态环境维持在一定水平，才可以获取耕地地力保护补贴。其次，支持绿色、有机农业发展，引导农业经营者减少施用或不施用农药、化肥。最后，加大耕地地力保护补贴制度的宣传和执行力度。充分利用电视、互联网等进行宣传，同时乡镇政府和村委会也应通过广播、文件张贴公示等方式宣传。在执行上，要建立并实施严格的奖惩机制。

（作者单位：河南省社会科学院中州学刊杂志社）