刘建川

摘 要：源于邓州市的“四议两公开”工作法，是广大基层党员干部群众对基层组织建设和制度建设的重大贡献，推行10年来，对村级治理模式、党员干部队伍建设等方面均产生了全面深刻的影响。新时代“四议两公开”工作法需要与时俱进。站在制度建设和推进农村基层治理能力现代化的高度，需要以“四议两公开”为逻辑起点，构建“四议两公开”制度体系，健全党组织领导的基层治理体系，进一步提升基层治理水平，推进农村基层治理能力现代化。

关键词：“四议两公开”工作法;基层治理;制度体系

源于河南省邓州市的“四议两公开”工作法，是广大基层党员干部群众对基层组织建设和制度建设的重大贡献，得到了习近平等中央领导的充分肯定，先后在全省、全国推广，三次被写入中央一号文件，两次写进党内条例。当前，我们要站在党的十九届四中全会的高度来审视“四议两公开”，站在制度创新和推进农村基层治理能力现代化的高度，进一步构建“四议两公开”制度框架。

一、新时代“四议两公开”工作法需要与时俱进

2005年以来，邓州市针对党情、市情、民情，面对新农村建设中遇到的新情况、新问题采取了“四议两公开”工作法，探索出了一条加强农村基层组织建设的新路子，进一步推动了邓州市经济社会又好又快发展，实现了坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的有机统一，破解了农村基层组织在推动农村改革发展中遇到的新问题、新矛盾。新时代如何与时俱进地深化拓展“四议两公开”工作法，更好地贯彻十九届四中全会精神，迫切需要站在十九届四中全会的高度，以“四议两公开”为逻辑起点，构建“四议两公开”制度体系，健全党组织领导的基层治理体系，大力推行网格化管理与服务，进一步提升基层治理水平，推进农村基层治理能力现代化。

“四议两公开”工作法是党领导的村级民主自治机制的创造性实践。站在十九届四中全会的高度，从制度层面看，这一创新把党对农村的领导制度、基层群众自治制度和依法办事制度有机融合在一起，当然，这其中还包括党内基层民主制度、党员联系群众制度等，在农村基层真正实现了把坚持党的领导、人民当家作主、依法治理的有机统一。从体制机制角度看，这一创新把党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机融合在一起。从实践角度看，这一创新为党对农村工作的全面领导提供了有力抓手。把党支部会“提议”放在工作链条的第一环，使基层党组织成为重大事项决策管理的启动者。在其他环节，党组织始终参与其中，起到了掌控大局、把握方向的领导作用;保障了党员群众的民主权利。党的十九届四中全会要求，健全充满活力的基层群众自治制度，“四议两公开”是行之有效的基层群众自治制度。总之，加强了党的领导核心作用，尊重了党员民主权利和村民自治权利，以严格的程序保证了民主决策和公开监督，有利于调动农村党员和农民群众的积极性，有利于保证党的路线方针政策在农村的贯彻落实，调动了广大农民群众投身乡村振兴的积极性和创造性，推动农村各项事业发展，具有重大的战略意义和指导意义。

由此，我们得到“一个共识”：“四议两公开”工作法顺应基层社会治理走向，也是加强基层社会治理的有效模式，需要进一步深化和发展;同时，还要清醒地认识到“四议两公开”工作法的模式虽然成熟，但在健全制度、科学运用上还有差距;基层干部的治理理念和治理方式方法虽初步转变，但与新时代新要求还有差距;群众的民主意识虽已觉醒，但责任意识和参与方式与基层民主建设的要求还有差距，因此需要进一步深化完善、探索提升，使之经得起历史和实践的检验。

二、健全基层治理体系需要把握的几个问题

（一）深化“四议两公开”工作法的认识

我党一直重视对农村工作的领导。概括地讲，党对农村的领导遵循一条主线，坚持三大原则。一条主线是：物质上保障农民的现实利益，政治上保障农民的民主权利。三大原则是：坚持党的领导，发挥村党支部战斗堡垒作用;坚持农民当家作主，发挥村委会自治作用;坚持依法办事，从程序和实体上予以保证。改革开放以来，我党又提出构建党领导下充满活力的乡村治理新机制。

“四议两公开”工作法的精髓就在于在农村基层真正实现了坚持党的领导、人民当家作主、依法办事的有机统一;高明之处在于把村党支部、村委会以及村妇委会、村共青团、村民兵连、村经济组织和社会组织等各类组织统一在村党组织领导下，把农村各个层面的精英融合到一起，在保障其知情权、参与权、决策权、监督权的基础上，充分发挥各方面的积极性主动性创造性。从体制机制看，村支部提议、村“两委”商议、党员审议、村民代表决议、决议结果公开、执行结果公开，把决策权、执行权、监督权置于阳光下运行，实现了对权力的制约与监督，使三者有机融合、一体推进。

（二）“四议两公开”工作法在基层的实践总结

邓州市“四议两公开”工作法推行以来，对村级治理模式、党员干部队伍建设等方面均产生了全面深刻的影响。一是强化了村级党组织的领导核心地位。“四议两公开”工作法中的党组织“提议”，就是所有村级重大事务的决策实施，都由村党支部提出初步的意见和方案。党组织“提议”使村党组织既是决策管理事项的发起者，又是整个流程的操控者，也是决策实施的推动者，使党建资源迅速转化为发展资源，党建成果转化为发展成果，党建活力转化为发展活力，其领导核心地位在制度层面得到确保。而“提议”环节在决策事项中的重要性、风险性和不可替代性，又倒逼村级党组织要不断加强执政能力建设、先进性和纯洁性建设，通过科学提议、科学决策，服务好农村改革发展稳定的大局。二是完善了村级组织的运行机制。“四议两公开”工作法在实践层面上，理顺了党支部、村委会的关系，形成了党支部、村委会、村民监督委员会、党员大会、村民代表大会互相支持、互相补充、互相监督的良性循环。同时，通过党员联系群众、村民代表联系户等制度，密切了党群干群关系，增强了群众对村级组织的认同感，保证了党的农村政策的顺利执行。三是转变了村干部的管理理念和工作方法。运用“四议两公开”工作法，使村干部逐渐学会讲方法、讲程序、讲协商，主动问政于民、问计于民、问需于民，从“上边布置、下边落实”“我说你听、我定你办”转变为民主、协商、说服、引导，由随心所欲、凭经验办事转变为尊重民意、尊重科學、遵守法律法规，由重在管理转变为重在服务，密切了干群关系，促进了和谐发展。四是提高了党员和村民代表履行义务、行使权力的积极性。通过参与“审议”，激发了普通党员主动参政议事的热情。邓州市运用“四议两公开”工作法较好的400多个村中，党员大会到会率达在家党员人数的95%以上;村民代表“决议”在赋予村民代表最终决定权的同时，也赋予了他们更大的责任，既让他们更加积极地参与到与自己切身利益相关的村级事务中，又倒逼村民代表不断提高自身素质，从而正确地行使权力。五是增强了基层群众的民主意识。“四议两公开”工作法的实行，建立健全了村民会议决策、村民代表会议议事、村务公开、民主理财等制度，做到了民主决策有形式，民主管理有制度，在涉及农民利益的公益事业、村务管理等方面，使广大村民享有广泛的知情权、选择权、决定权和监督权。“四议两公开”工作法的运作过程，同时也是对农民群众教育引导提高的过程。农民群众从中增强了参与意识、监督意识、责任意识、法律意识，学会了认同集体决策，能够自主理性地参与村级事务的决策管理，基层群众民主平等公正包容诚信等现代公民意识逐步形成。2009年以来，邓州市安置南水北调中线工程丹江口库区移民3万余人，共占用耕地和建设用地5万余亩，在土地调整过程中，农民对国家的移民政策给予了大力支持。

“四议两公开”工作法推行中也存在着一些问题。一是工作推进不够平衡。个别基层干部对运用“四议两公开”工作法的重要性和必要性认识不足，存在可用可不用的思想，推行不力。存在“不愿用”“不敢用”“不会用”现象。二是运用方法不够科学。不注重对“四议两公开”工作法精髓的把握，生搬硬套，或者图省事，事前不调研，违背了“四议两公开”工作法的初衷。有的走过场，对于财务支出使用、集体土地流转等涉及群众切实利益的大事仍然是沿用传统方法，降低了党员群众参与民主决策管理的积极性。三是工作体制不够顺畅。运用“四议两公开”工作法，需要充足时间来保证程序民主。但在实际工作中，不征求基层意见、不考虑基层实际，盲目求快，导致村“两委”仍采取传统行政命令式的手段。

（三）健全基层治理体系的初步设想

总的考虑是：围绕责任设计制度，围绕制度构建体系，做到责任明晰、主体明确、制度管用、行之有效，把制度框架确立起来、治理体系构建起来。

首先，明确责任主体。需要进一步明确村党支部、村委会、村务监督委员会的责任，支部委员、村委委员的责任，党员、村民代表的责任等。其次，加强同党内相关法规的衔接。党内相关法规有《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党支部工作条例》等。第三，加强与相关法律法规的衔接。如《中华人民共和国村委会组织法》《中华人民共和国村民自治法》，河南省委提出的四项基层基础制度等。第四，加强基层制度建设。针对“四议两公开”工作法每一道程序的“事前”“事中”“事后”需要做的工作、需要注意的事项分别作出详细规定和说明，并建立健全民主监督制度、责任追究制度、外来人员和流动党员权利保障制度、党员联系群众制度、村民代表联系户制度、乡村两级代办服务制度、“三资”管理制度、惠民政策和资金监督管理制度、基层干部审计制度等14项制度，用制度化确保科学化。第五，构建共建共治共享的农村基层社会治理体系。发挥党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑作用。尤其是发挥科技支撑作用，比如，发挥互联网、大数据、区块链等先进技术在基层治理中的独特作用。特别是要发挥区块链在实现基层治理能力现代化中的利器作用，进一步优化基层社会治理机制，实现农村基层社会共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

三、构建“四议两公开”制度框架的对策建议

（一）找准着力点和突破口

一是抓好规范工作。坚持市乡两级党委发挥“火车头”作用，整合各级党组织的政治优势，形成持续推进“四议两公开”工作法深化完善的强大合力，构建工作体系。坚持党委政府的主导地位，设立专门办公室，建立联席会议制度。确保人员资金到位，保持工作正常运转。严格遵照程序。程序是对权力的约束。部门单位安排工作时，在程序、节奏等方面都主动适应“四议”“两公开”程序。要坚定不移地在村级组织推广“四议两公开”工作法，对重大决策不经“四议两公开”程序的不准实施，实施了要进行责任追究。加强制度建设。针对“四议两公开”工作法每一道程序的“事前”“事中”和“事后”需要做的工作、需要注意的事项分别做出详细规定和说明，并建立健全民主监督制度、责任追究制度、外来人员和流动党员权利保障制度、党员联系群众制度、村民代表联系户制度等14项制度，用制度化确保科学化。必须依法规范。对需要决策事项必须坚持四个严禁：严禁违反党的路线方针政策和国家法律法规，严禁与上级党委政府决策发生冲突，严禁侵犯国家、集体和他人的合法利益，严禁代替村民依法开展自治活动。

二是抓好创新工作。当前，农村经济社会转型、农业发展方式转变、农民大量频繁流动，对运用“四议两公开”工作法提出了新的课题。对此，要在四个方面加大探索创新力度。创新动议方式。把功夫下在“四议两公开”实施之前，建立“村情民意恳谈会”制度，听民声、察民意，打好动议的民意基础。创新议事方式。针对党员大会、村民代表会议人员难召集、会议难召开的情况，可以考虑通过微信等即时通信工具，使外出党员或村民代表也能参与讨论、发表意见。创新决策方式。组建由规划设计、环保、法律、财政金融等专业人才组成的决策评估组，根据申请服务村级决策;运用委托代理制、授权制等办法，将投票表决权委托给相关人员代为行使。建立党员或村民代表制，让代表人参加相关会议，提高决策效率。创新公开方式。充分运用电话、手机短信等信息化手段，及时准确地“广而告之”，让广大村民共同监督、共同推动工作开展。

三是抓好提升工作。提升基层治理理念。“四议两公开”工作法的程序是为村量身定做的，但它所蕴含的“加强党的领导”“充分发扬民主”“公开公正透明”“依照程序决策”等先进的基层社会治理理念，对于经济、政治、社会等不同领域，都是宝贵的财富。要把“四议两公开”工作法蕴涵的理念与乡镇、市直单位、城市社区的具体实际结合起来，与党务政务公开等结合起来，探索向机关事业单位、乡镇、城市社区延伸的有效形式，推进民主管理、依法行政等工作再上新台阶。提升基层决策水平。在村级“两委”，要建立健全定期征求意见制度、村情民意“恳谈会”制度等，确保决策事项符合实际，符合党的路线、方针、政策和法律法规，提高决策事项的科学性。在市直机关和企业，以借鉴“四议两公开”工作法的理念，在分類调研基础上，抓住关键环节，按照“三问一评”（事前问情、事中问计、事后问效，民主评议）等基本要求，制定符合本单位、本部门实际的决策管理办法。

（二）健全完善工作机制

健全和完善党领导的村级民主自治机制。一是完善村党组织的领导机制：选好配强村党组织领导班子尤其是党支部书记，按照民主集中制原则，完善村党组织议事规则和决策程序，改进村党组织的领导方式和工作方法。二是完善村“两委”协调机制：进一步明确和细化村党支部和村委会的职责任务，建立健全村“两委”联席会议制度，加强村“两委”之间的团结合作。三是完善村级党内民主机制：完善村党支部选举制度，建立健全党员大会审议村级重大事项制度，完善村级党务公开制度。四是完善村民自治机制：健全村民会议或村民代表会议审议决定村级重大事项制度，实行村级重大事务决议公开和实施结果公开，完善村民自治的具体制度。

（三）实行“三位一体”联动机制

“三位一体”，即乡、村、组三级共同发挥作用，各司其职。乡镇党委主要是“选人”“指导”“监管”。“选人”即选好支部书记、选好配强村级班子。要拓宽选拔视野，可采取在优秀党员队伍与复退军人中“推”，村“两委”后备队伍中“提”，乡镇机关年轻干部中“派”，大学生村官与回乡大中专毕业生中“选”，乡村技术致富能手与创业能人中“挖”，各类社会组织、经济组织中“找”等多种方式，把信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的人选到村干部队伍中来，为推进乡村治理现代化提供有效的组织保障和智力支撑。“指导”即指导村支部对村级重大事务实行“四议两公开”工作法。“监管”就是要对村支部用“四议两公开”提议的事情监管好，使其符合法律法规，符合党的政策。村支部要做到“为民”“调研”“真用”。“为民”就是村支部要处处为群众着想，为民办实事;“调研”就是在提议之前要充分调研，使提议的事情合法、合规、合政策;“真用”就是村支部不要怕麻烦，不要有应付上级而简单从事思想，要真正学会用“四议两公开”工作法去解决村级重大事务。组级做到“公道”“一致”“耐心”。“公道”就是要出于公心为群众办好事，不要先考虑自己的利益;“一致”就是要和村“两委”保持高度一致，使其整个工作过程顺利进行;“耐心”就是要充分做好群众工作，切忌强迫命令，要耐心，体现以诚心为群众办好事、办实事、办大事。

（四）完善基层监督制度

发挥村（居）民代表会议、村（居）民会议、村（居）务监督委员会作用，对村级重大事项的决策、实施、公开等情况进行监督。各级结合实际设立专门监督电话、网站或短信平台，畅通群众监督渠道。

（作者系中共邓州市委党校高级讲师）