何小红 张军

摘要：公共财政职能是在实践中规范财政活动的基本准则和确立财政改革目标的重要依据，在现代国家治理变革视角下，本文结合我国经济发展的现状，研究探讨了公共财政职能的运行现状、存在的问题以及解决策略。

关键词：公共财政   职能   主要问题   策略建议

对于公共财政，其是指向社会进行公共产品以及服务的政府分配活动，其属于一种能够满足市场经济体制的财政管理机制，对于其财政职能，属于公众财政的经济范畴于社会经济活动中独有的职责和功能，其主要着眼于弥补“市场失效” 缺陷，满足社会公共需要，公共财政的历史使命，在于进行收入分配，合理配置资源，促进经济稳定，实施监督管理以及促进市场经济体系的发展更加稳定。

一、问题分析

在十九大报告中对社会矛盾开始向人们不断增长的生活不平衡发展以及美好生活诉求之间的矛盾发展现状进行明确指出。对于公共财政，其制度在持续的深化改革中得到进一步完善，然而在公共服务均等化以及收入再分配等诸多方面存在着各种深层次的矛盾，使其职能的发挥受到了影响。

（一）责权不一，“越位”问题仍然存在

目前，过去财政收入超常规的增长局面已一去不返，财政收入增速在不断下滑，通过分税制使得中央财政与省级财政之间的管理得以明确，而其他层级政府的财政细化不够明确、责任界限不够清晰，产生财权向上级转移以及事权向下级转移的现行，导致财政工作无法在基层有效开展，稳定、完整的地方税收体系难以形成。由于各级政府事权和财力的不匹配，使得地方政府缺乏可配置的主体税种，没有足够的财力对支出责任予以保障[1]，导致了公共财政职能的难以有效发挥。

（二）职能弱化，“缺位”问题亟待解决

在众多领域，公共财政职能作用仍然发挥缺位，比如：漏洞较多、管理薄弱，转移支付力度弱，资金和财源流失现象非常严重，我国现在国有资产占比重，但是，这块资本的运用效能很低，没有创造出应有的财富，基本公共服务供给质量和效率偏低;比如基本公共服务供给总量严重不足，城市农村公共设施、公路、港口和铁路等领域投资缺口很大，亟需财政加大投入，扩大基本公共服务供给总量，这一问题对国民经济建设造成极大影响，为了使这些问题得到有效控制，部分地方财政一般会借助举债形式对相关领域资金匮乏问题加以弥补，其后果就是产生恶性循环，使地方财政压力不断增加。

（三）调控不力，可供分配资金不足

财政缺乏统筹观念，预算管理粗放，对初次分配的调节手段单薄，在加强劳动报酬在首次分配中的比例、提高公众收入在国民收入分配中的比重、充分发挥财政调节在收入分配的职能作用等功能上还存在着短板[2]。此外，财政支出结构中真正用于民生的比例远远不够。

（四）约束力弱，预算管理依旧粗放

地方政府在财政透明度、预算软约束方面还很薄弱。众所周知，提高财政透明度能够让财务交易成本最小化，能够有效增强公共责任和预防腐败，实现全口径预算管理，执行对政府预算的监督，是发挥公共财政职能的基本要求，是政府职能各项收支在政府预算体系中得到体现有力保障。但目前，关于各级政府的预算约束形式大于内容，只停留在表面。

（五）激励缺陷，地方债务规模偏大

作为公共财政面临的普遍性问题，地方债务不容忽视。由于各級地方政府具备促进经济建设职能，而其推动经济发展的有效手段就是财政于政治两种激励方式，致使其职能财力难以借助预算收入进行有效约束，因此产生财务问题，要理解地方债务问题，理清此类财政金融体制安排的错位和紊乱是的关键。然而现阶段地方债务具有规模大以及风险高的危险，无法使公共财政的职能得到充分发挥。

二、发挥公共财政职能的策略建议

在现代国家治理变革视角下，如何健全公共财政体系、深化财政体制改革，保障公共财政的职能的充分发挥，李克强总理指出，要充分调动中央和地方两个积极性、创新宏观调控方式保住基本民生、增加公共服务，要提高政府服务水平。如何实现这些重点经济工作落到实处，笔者认为应做好以下几方面的工作：

（一）关注经济运行，加强宏观调控力度

首先是加强城乡差距的调整，要把财政对经济结构调节的着重点，放在加强城乡二元结构的调节上，增加各级财政对农村公共服务设施的投入，提高农民收入，减轻农民负担。其次是加强地区差距的调节，把均衡地区发展作为主要切入点和手段，发挥财政职能：①借助财政转移支付，让东部地区与中西部地区的政府公共服务水平差距逐渐缩小;②对税收等优惠政策进行充分落实，引导社会资源不断投入到西部地区;③在基础建设方面加大投入力度，当然这部分的资金的使用应与当地经济发展需求相匹配;最后是加强收入差距的调节[3]。一方面对个人，要完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系。另一方面对中央和地方，要理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。

（二）优化分权体制，完善转移支付制度

优化分税制为基础的财政分权体制，基于市场经济机制，市场配置主要发挥主导效能，若是仅仅通过市场机制进行资源额配置工作，会产生一些问题，由于公共服务和产品没有办法市场配置来有效提供。要实现对各种生产要素、社会劳动进行充分利用于分配，需要通过公共财政进行合理配置，保证社会资源能够得到优化配置，同时，提高一般性转移支付比重，完善转移支付制度，调节资源在政府部门和非政府部门之间、产业部门之间、地区之间的配置。

借助政府债务亦是配置资源、调节经济的方法之一，因为政府债务是财政政策的组成部分。但是目前我国地方政府债务总量偏大，债务结构不合理。究其原因，主要在于地方政府的支出责任大，除了承担公共支出责任，出于经济社会发展的要求，不少地方政府还承担了招商引资、经济增长、基础设施等方面支出责任，这些本不应该承担的要求，导致地方政府承担了繁重的公共支出责任。然而近年来，全国财政支出的80%以上是由地方完成的，尽管各级地方政府支配了大量的财力，由于其承担了自身职责以外的事项，但是财政支出预算并不会将这些项目纳入进来，因此，使地方政府产生严重的入不敷出问题，需要借助举债的手段加以弥补。

对于举债行为，需要予以纠正，因为其对中央财政的政策效果造成一定影响。当前，对于分税制改革工作，出现一种呼声，就是将增加地方税种以及税收立法权对地方政府进行赋予，这种改革，在一定程度上能够化解地方政府债务问题，对增加地方政府收入有一定作用，但其治标不治本，还会使地方政府举债行为更加激烈。所以改变地方官员唯GDP，深化经济体制改革、行政体制改革相协调的考核体制，是真正发挥出财政的资源配置功能、改变这一现状的源头。

（三）实现合理分配，发挥公平分配职能

公共财政的收入分配职能，主要是借助收入和支出两种形式来完成。对于收入，主要通过税收调配促进公平分配，间接实现为全社会提供公共产品和服务，比如个人所得税、房地产税、环境保护税、消费税、资源税增值税等，通过调节财税，调节居民个人收入水平，实现公平分配。对于支出，主要借助控制三公经费，优化预算管理以及转移制度等，提供优质的公共产品于服务，进而保证群众民生需求得以满足。随着《预算法》及其配套文件的实施，促使我国向全面规范、透明的预算制度进一步发展，其在强化预算统筹以及为民生指出提供保障等方面具有重大意义。

（四）保障公共需求，发挥稳定器的作用

公共财政要实现宏观经济目标，就要充分履行其经济稳定职能，使整个社会国际收支平衡、经济增长稳中有进、充分就业、物价稳定，通常对于这些目标并不能做到兼顾，物价稳定是货币政策的主要目标，因此，财政政策，应该将提高经济增长作为重点工作，然而要想使经济得到稳定发展，达到社会总需求和总供给的平衡才是关键，因此，要充分發挥财政“内在稳定器”的作用。同时，要坚持严格征管原则，促使税收改革工作更加稳定，其能够保证我国财政所有组成部分更加公共化。

三、结语

公共财政是我国对政府之间财政问题进行调节的主要手段，其改革工作将会对国家大政方针的贯彻、公共服务供给水平的高低、各级政府财政职能的实现造成影响。由此可见，在新时代下，需要对公共财政的职能发挥加以重视，同时对其管理和监督进行强化。而公共财政建设要以服务于经济社会发展和总体经济社会转型战略目标，强化管理、深化改革，进一步优化分配格局以及民生保障，提升群众收入，促进我国发展效率与质量，从而使公共财政职能得到彻底及有效地发挥。

参考文献：

[1]侯翔.国家治理体系下的财政分权治理结构[J].南京社会科学，2015，（01）.

[2]李婵娟，陈冬红，孙蕾.基于财政职能角度分析我国财政支出结构[J].工会论坛（山东省工会管理干部学院学报），2015，（06）.

[3]钱继磊，赵晔.构建我国公共财政的价值追求[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2011，（01）.

（作者单位：[1]何小红，中共于都县委党校;[2]张军，于都县第五中学。）