李忠诚

从我国法治建设的发展状况来看，农村法治建设已经有了较大的进步。国家十分重视农村法治建设，出台了一系列法律法规，特别是中央一号文件多次强调农村法治建设问题，如2015年中央一号文件指出：农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。同时要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。2016年中央一号文件进一步强调：加强农村法治建设，完善农村产权保护、农业市场规范运行、农业支持保护、农业资源环境等方面的法律法规。从具体的操作层面，从完善立法的角度来加强农村法治建设。加强农村法治建设，是全面推进依法治国的必然要求，也是新形势下提高党领导“三农”工作水平、在“三农”领域实现治理体系和治理能力现代化的客观需要。应当说，近年来，农村法治建设已经有了较大的发展，但是，我们应当看到农村法治建设还存在一些需要解决的问题。特别是扫黑除恶暴露出来的问题，更应当引起我们的高度重视。

农村法治建设的概况

党的十一届三中全会以来，我国经济社会的发展取得了举世瞩目的成就，法治建设也取得了可喜的进步，农村依法治理工作成效明显。

（一）从立法的数量来看。目前我国已经制定和颁布了20多部农业法律、60多部农业行政法规、460多部部门规章以及一大批地方性法规和规章，农业农村法律体系已经基本形成，推动“三农”工作步入了制度化、法制化轨道。

（二）从普法的成果来看。经过三十多年有计划、有组织、持续的普法活动，“法律进乡村”领导体制和工作机制逐步形成，广大农民的法律意识、维权意识、政治参与意识不断增强，基层干部依法决策、依法办事、依法管理的能力不断提高。

（三）从农村村民自治组织建设来看。村民自治组织体系进一步健全，普遍实行了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村务公开、民主理财得到广泛推行，村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督机制不断优化。

（四）从农村法律服务网络建设来看。以司法所、派出所、法庭和其他基层机构为主的法律服务网络基本形成，农村的执法司法环境、社会治理环境不断改善，农村社会总体保持安全、和谐、稳定。从互联网上搜索的文章来看，农村法治建设的成果相当丰硕。特别是在2011年3月10日，十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长就庄严宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。包括农村农业法治建设的法律体系也已经形成。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

农村法治建设问题分析

尽管我们说农村法治建设成果丰硕，但与城市法治建设相比较、与农村经济发展相比较、与全面依法治国的要求相比较，农村法治建设总体仍然薄弱，有的方面还严重滞后，距离党的十八大报告中提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求还有差距。

（一）从立法层面来看。有关农村方面的立法应当说相对薄弱，相对滞后，立法是农村法治建设的前提和基础，没有良好的立法，就无法可依，无良法可守，法治建设难以发展。所以，科学立法是前提。就农村法治建设的发展现状而言，农村法治建设中，立法的科学性在不断加强，立法的质量也在不断提高，特别是2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，并于2015年3月15日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上进行了修改，修改后的《立法法》分为“总则”“法律”“行政法规”“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”“适用与备案审查”“附则”等6章，共计105条。国家颁布的《立法法》对立法工作做出了规范，确保了立法的科学性。但是农村法治建设中在立法方面的问题也不容忽视。笔者认为，这主要表现在两个方面：一是观念上的权力本位思想;二是现实中应当解决的问题没能解决。首先，立法中的权力本位思想，强调政府的权力，忽视公民，特别是农民的权利。政府的权力，应当用法律来约束。因为孟德斯鸠说过，“任何有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”法律的本质是限制有权人的权力，给人民以权利。而我们现在的立法过程中，有的地方领导仍然认为，立法就是增加权力，就是管理老百姓的手段，没有认识到立法更是约束管理者的权力的最有效手段，往往在管理权上下功夫，做文章，忽视服务工作的内容。其次，立法应当解决的问题没有明确。目前，困扰农村“两委”（村委会、支部委员会），特别是村民委员会的选举过程中发生的破坏选举、贿选问题，如何通过立法明确性质，实行有效治理，没有能在法律中给予明确的说明，立法明显滞后。现实生活中，法律只对破坏人大代表的选举、破坏国家机关工作人员的选举的行为规定为破坏选举罪，而对于采用暴力、威胁、贿选等非法方法破坏村委会的选举行为没有规定为破坏选举罪。村委会作为基层群众自治组织，承担着大量复杂的社会管理职能，上面千条线，下面一根针，党和国家的一些大政方针要通过基层群众组织来落实。村委会虽然是群众自治组织，但它是社会主义大厦的基础。基础不牢，地动山摇。针对基层群众自治组织选举中出现的宗族势力、家族势力、黑恶势力介入干扰、破坏选举工作，贿选问题时有发生的问题，立法不应当保持沉默。对类似破坏选举的行为应当做出明确规定，确保村委会的选举得到法律保护，确保农村基层组织的权力掌握在党放心、农民拥护、能够真正带领群众走社会主义康庄大道的人手里。

（二）从执法层面来看。立法是前提，执法是关键。徒法不足以自行。执法是执法者将法律规定落实到社会生活之中的过程，执法者将法律规定与具体的人和事联系在一起，在具体事件的处理过程中，将法律规定加以落实。在执法过程中，执法者的地位十分重要。谁是执法者？行政机关的工作人员是执法者，依法被授权的人是执法者。按照2002年12月28日全国人大常委会《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，“在依照法律法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员 ，在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关工作人员编制，但是在国家机关中从事公务的人员”都是执法主体。村委会的组成人员承担国家机关委托事项也属于受委托从事公务的人员，也可以成为执法主体。执法中的问题，主要是执法主体的问题，就执法对象而言，他们是矛盾的主要方面。国家机关工作人员在执法中的问题主要表现在两个方面：一是滥用职权;二是玩忽职守。首先，滥用职权是指国家机关工作人员没有职权超越职权，或者违反规定处理公务，致使国家和人民利益遭受损失的行为。简单说，滥用职权就是这件事不归该国家机关工作人员管，他插手去管;或者虽然这件事归该国家机关工作人员管，但是他没有按照规定来管，因而造成损失的情形。农村中特别是城乡结合部农村一侧的拆迁，往往会出现国家机关工作人员滥用职权的身影。其次，玩忽职守是指国家机关工作人员工作严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产国家和人民利益遭受重大损失的情形。简单说，玩忽职守就是国家机关工作人员应当管理的事情他不履行管理职责，或者虽然管了，但是工作不认真负责，得过且过，因而造成损失的行为。如国家鼓励农村建立超市，并给予补贴。有的国家机关工作人员玩忽职守，对不符合条件的超市或假超市把关不严，批准下发国家补贴，造成损失的情形，就是玩忽職守。

（三）从司法层面来看。司法较执法而言更为重要，它是国家机关工作人员在特定领域中行使国家司法权力的执法行为。因为司法不仅涉及公民的财产权利，还涉及公民的人身权利和自由，甚至生命。在农村，在基层，和人民群众接触最多的是司法机关的基层机构，如派出所、司法所、法庭、检察室等相关组织、机构。在老百姓眼里，他们就是法律的化身，正义的使者，当这些司法机关工作人员不依法办事、不依法办案，对人民群众的伤害是巨大的，对国家法治建设，特别是农村法治建设的破坏是巨大的。农民有诉求，有纷争，需要得到司法救济、司法裁判、司法解决。如果司法人员的工作态度横、冷、硬、推，甚至把农民的维权诉求当作敛财的机会，吃、喝、卡、要、拿，不依法处理案件，甚至徇私枉法，极大地损害司法权威和司法公信力。从2018年全国开展的扫黑除恶专项斗争来看，哪里的黑恶势力猖獗，哪里往往就有来自国家机关工作人员，特别是公安司法人员的保护伞。所以，农村基层的司法执法环境需要依法治理。

（四）从守法层面来看。笔者认为，对农民守法情况应当客观全面地分析，不能简单地说，“农民不懂法，维权路上的上访、信访的行为就是信访不信法。”应当说，我们国家目前确实有农民法治意识不强、法治观念仍然淡薄。一些农村还有普法的“死角”、“盲区”，有的农民接受法律的灌输和熏陶不够，在我们这样的“人情社会”里“讲人情、讲关系”的思想普遍存在，“遇事找人”成为习惯。很多农民不清楚自己享有哪些合法权益，在自身权益遭到侵害时，不知道运用法律武器来维护，小纠纷演变成大案件、民事纠纷演变为刑事犯罪时有发生。从这种意义上说，农民的法律意识、法律思维、守法用法方面还需要提升和加强。另一方面，当农民的权利受到侵害时的维权行为，我们应当正确对待，应当肯定和支持农民通过信访、上访的方式来维护自己的权利和利益。因为国家有信访制度，法律规定的当事人权利和救济的途径，包括信访，这是依法维权，应当肯定和支持，不应当截堵扣押，更不应当打击报复。因为信访、上访的农民是在以守法的方式维权。有人认为，“农村涉法涉诉信访呈现出多样化、诉求利益化、过程长期化、缠访闹访常态化的趋势，一些信访人往往寄望于通过领导干预争取利益最大化，有的讨价要价越来越高。有些上访群众有极端化倾向，甚至丢下农活缠访闹访、敏感时节集访，影响社会和谐稳定，影响农村法治建设。”其实背后的原因就是利益的分配不公开不透明，利益分配不均等、不合理，上访有追求的空间，小闹小解决、大闹大解决、谁闹谁解决，不闹不解决。毛主席说，“只有落后的干部，没有落后的群众。”干部的落后表现在面对需要分配的巨大利益，不是想怎样把这些蛋糕切得均匀分配给农民，而是想自己也要切一块，甚至更多。农民闹事背后往往都有相关国家工作人员、农村两委人员的贪腐问题。另外，农民上访、信访说明他们还相信政府，对政府抱有希望，一但希望破灭就会产生极端、过激行为。对此，我们必须有清醒的认识，维稳是必要的，但是更重要的是要解决产生不稳定因素的原因问题，从根本上化解社会矛盾。扶贫攻坚就是在解决社会矛盾，必须打好扶贫攻坚战。

推进农村法治建设的几点建议

社会主义法治建设的基本要求是有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。要做到这一点，必须科学立法、严格执法、公正司法，全民守法。针对农村法治建设的上述问题的分析，对推进农村法治建设应当做好以下几方面的工作。

（一）积极地推进科学立法。农村法治建设中的科学立法，离不开权利导向和问题导向。从权利导向来说，立法应当以保护农民权利为前提，维护农民利益为宗旨，必须克服官本位、权本位思想，真正从农民利益出发，为农民着想，急农民所急，解农民所需，帮农民所困，把这些问题的解决上升为长效机制，就涉及立法问题。所以，把有利于农民的好做法、好制度用立法的方法固定下来，用法律法规来增强其规范性和强制力，就能够有效地推进农村法治建设。从问题导向来说，农村立法应当解决一些带有全局性、根本性的问题，通过立法加以明确，防止因人废法，因时弃法。前面提到的破坏农村基层组织的选举问题，就应当通过立法加以解决。立法的重要作用在于它的规范性、引领性，告诉人们可为、不可为的内容;在于它的强制性，对于违反法律规定的后果——制裁措施。

（二）积极推进严格执法。徒法不足以自行。农村法治建设关键在于执法机关及其工作人员严格执法。所谓严格执法，简单说就是严格按照法律规定办事，一把尺子量到底，同样的情况、同样事实和证据，应用的法律尺度应当是统一的，不能人为变更，更重要的是执法主体应当认真履行职责，忠于职守，既不滥用职权，也不失职渎职。要做到这一点，必须促进执法主体增强执法意识，强化执法观念，提高执法能力，压实责任担当。在扫黑除恶斗争中，为加强农村“两委”班子的建设，确保农村基层政权牢牢掌握在党放心、群众拥护的人手中，成为真正带领农民依法致富的“领头羊”。有的地方对软弱涣散两委班子成员进行精准摸排，对涉黑涉恶的村干部，受过刑事处罚的村“两委”成员全部清理。纯洁执法队伍，确保严格执法，参加农村法治建设。

（三）积极推进公正司法。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。公正是司法的核心价值和终极追求。人民群众对司法公正的信心来自对身边侵害其切身利益的违法犯罪行为的依法追究和惩治。2018年1月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（法发【2018】1号）第24条规定，“依法严惩农村两委等人员在涉农惠农补贴申领与发放、农村基础设施、征地拆迁补偿、救灾扶贫优抚、生态环境保护等过程中，利用职权持强凌弱、吃拿卡要、侵吞挪用国家专项资金的犯罪，以及放纵、包庇村霸和宗族恶势力，致使其坐大成患，或者收受贿赂、徇私舞弊，为村霸和宗族恶势力充当保护伞的犯罪。”扫黑除恶斗争中，不仅依法严惩违法犯罪的“两委”人员和宗族恶势力，同时依法严惩他们的保护伞，净化农村的法治环境。当然，在依法严惩违法犯罪的“两委”人员和宗族恶势力的过程中，也要体现司法公正，切实保护他们依法享有的诉讼权利和其他权益。就农民个人权利保护方面，也要体现和追求司法公正。让老百姓用看得见的方式体会司法公正，这就要求我们的司法人员依法、客观、公正地处理每一起案件，不能徇私枉法，还要进行必要的释法说理工作，让当事人胜负皆服，做到案结事了。

（四）积极推进农民守法。公民守法是社会主义法治得以实现的最重要的方式之一。促进农民守法的前提是普法、学法、知法、信法、用法。我们应当通过对农民普法，让农民学法，进而知法，通过严格执法、公正司法让农民信法，让农民用法自觉维护自己的合法权益。对农民普法教育的方式多种多样，可以结合宪法宣传日，向农民普及宪法知识，通过选举活动，向农民普及选举法，通过田间地头的开庭审判，向农民普及审判案件所涉及的民事、刑事、婚姻家庭、财产继承等方面的法律知识。要增加农民学法的兴趣，通过学法而知法，进而信法、守法。这就要开展灵活多样的方式促进农民学法。除了上面的方式外，还可以考虑选配法治村干部、法治村长。利用他们掌握法律知识的优势，随时随地地开展普法、组织学习，答疑解惑，帮助农民维权。

（五）推进农村智慧法治建设。人工智能、互联网、大数据、区块链等创新发展的技术应当为农村法治建设贡献力量，提供智力支持。最近，重庆百事得大牛机器人有限公司研发的法律机器人已经正式交付使用，成为百姓随手可摸、法律问题随时可问、大牛法律机器人准确回答良好互动状态，人工智能的大牛法律机器人完全可以成为农民法律服务的朋友，全天候为农民通过法律咨询，成为农民学法、信法、用法、守法的好帮手。

让农民学法、知法是前提，让农民信法是关键，让农民守法、用法是目的。农民信法是靠朴素感情，靠眼前的真实事例，正所谓事实胜于雄辩。村看村、户看户、社员看干部。领导干部带头守法，对农民的示范作用和影响力都是巨大的。农民自身合法权益的维护应当得到政府或者其他相关部门的依法支持和保护，这样，农民在学法、知法、用法中得到实惠，他们才能信法，进而自觉地守法。

（作者系中国农业农村法治研究会副会长、最高人民检察院原反贪污贿賂总局二局副局长、法学博士）