曹永福

2020年1月29日，美国总统特朗普签署国会通过的美加墨自由贸易协定（USMCA），标志着实行20多年的北美自由贸易协定（NAFTA）即将“改名换姓”，并升级为新的版本。NAFTA曾经创造了全球经济规模最大的自由贸易区，是发达国家和发展中国家组成自由贸易区的典范。该协定极大促进了美加墨三国的经济一体化，令参与国受益巨大，但围绕NAFTA的争议从来没有停息，这也是NAFTA需要重新谈判并修订的原因。在全球化浪潮不可逆转、反全球化声音甚嚣尘上的今天，回顾北美自由贸易协定的历史缘起和战略定位，并剖析其影响和演变过程，具有重要启示意义。

NAFTA的历史缘起

二战之后全球化进程加快，但以关贸总协定（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT）为代表的多边贸易体制难以适应千差万别的国情，因此各种区域贸易协定蓬勃发展。美国和加拿大在1965年签订汽车生产协定，大幅度削减汽车、零部件、轮胎等产品的关税，极大刺激了两国汽车产业的融合发展。该协定的成功促使两国的经贸合作不断扩大，1987年，双方签订了美加自由贸易协定，涵盖贸易、金融服务、投资、能源等各个领域。

在美加两国贸易协定的基础上，纳入墨西哥并成立北美自由贸易区的设想由来已久。美加墨三国地理上临近，经济结构互补性强，组成自由贸易区将带来巨大商机。对美国和加拿大来讲，企业的出口市场规模会扩大，利用墨西哥的廉价劳动力增强竞争力，也有利于企业成长;对墨西哥来讲，可以扩大出口市场，也可以通过北美自由贸易区协定稳定投资者信心，促进外资流入，而且还可以通过自由贸易协定锁定墨西哥的市场化改革路径。因此三国都有很强的动机组建自由贸易区。

1979年，里根在竞选美国总统时提到如果成立北美自由贸易区，三国都将释放巨大的经济潜力。20世纪80年代，墨西哥开始推行市场化改革，1986年加入关贸总协定，对外开放度显著提高，为北美自由贸易协定的谈判创造了条件。1990年夏天，美国和墨西哥开始谈判;1991年，加拿大加入谈判。各国的合作意愿都很强，谈判效率较高。于是，1992年12月17日，三国领导人签订了北美自由贸易协定。

按照该协定，成员国相互之间的关税率在15年内基本削减为0;其中，汽车产业只要满足62.5%的北美原產地标准，则在5年-10年间减免成员国间的全部关税;各国之间减少投资障碍，对外商直接投资实行非歧视待遇，但与国家安全相关的产业、墨西哥的能源产业、加拿大的文化产业除外。此外，协定还涉及知识产权保护、争端解决机制、政府采购等领域。

NAFTA的战略定位与功绩

北美自由贸易协定签字之后，还需要各国立法机构批准才能生效，其中美国国会的批准至关重要。

1993年初，克林顿担任美国总统，他认为该协定有缺点，但符合美国的长期战略利益，便积极游说国会予以批准。然而，美国公众认为在美加自贸协定的基础上纳入相对落后的墨西哥，会使墨西哥的廉价进口商品冲击美国市场，很多美国企业的投资会转向墨西哥，从而加剧美国非技能型劳动力的失业。不得不说，大踏步的开放举措很容易与诸多不确定并行。一时间众说纷纭。因此，1993年8月，有议员表示超过2/3的民主党众议员对北美自由贸易协定持反对立场，国会批准的概率非常小。

为此，克林顿政府开展了积极的游说和宣传，除了宣传北美自由贸易协定带来的巨大商机之外，还强调协定能够推动墨西哥的民主化和市场化进程，能够在更大范围内推广美国价值观，增强美国的国际领导力。这种宣传在一定程度上抵消了各种担忧情绪，再加上各种企业集团出于扩大商机的考虑，加大对国会的游说力度，议员们的态度发生了转变。

1993年11月，美国众议院以234∶200的投票比例批准实施北美自由贸易协定，支持率只有54%，可谓涉险过关。而后参议院以61∶38的比例批准，支持率为62%。1994年1月1日，北美自由贸易协定正式生效。

北美自由贸易协定极大地促进了三国之间的贸易和投资，很快，加拿大和墨西哥成为美国的第一和第二大出口市场。在协定实施之前，美国和加拿大的关税率已经很低，两国之间的经济一体化程度已较高。相比之下，NAFTA对美国和墨西哥之间的经贸促进作用更为显著。

1995年美国对墨西哥的货物出口占其总出口的比重为8%，2018年该比重上升到16%;1995年美国货物进口中来自墨西哥的比重为8%，2018年上升到13%。从投资来看，1995年-2006年美国对外直接投资存量增长3.5倍，其中对墨西哥的直接投资增长4.9倍，大大高于整体增速。而且NAFTA显著促进了三国之间的产业链融合。据测算，美国从加拿大的总进口中有25%的增加值来自美国自身，而美国从墨西哥的进口中则有40%的增加值来自美国自身。可见在NAFTA的影响下，中间产品在生产过程中频繁进出口，三个国家的生产网络已经紧紧地绑定在一起。

北美自贸协定还带来了很多难以直接量化的影响。比如，进口商品价格的降低、种类的增加普遍提高了三个国家的消费者福利，市场规模的扩大使得企业生产率提高，各国之间的投资和贸易促进了国家间的技术外溢。北美自由贸易协定还产生了示范效应，刺激了世界其他地区自由贸易协定的发展，对全球多边贸易体制也产生了推动作用。

NAFTA的修订与USMCA的诞生

北美自由贸易协定从诞生之日起就伴随着各种非议和争论，焦点是上文提到的对制造业就业或者低端就业的冲击。

从20世纪80年代末到2008年国际金融危机之前，美国整体非农就业岗位增长29%;与之形成鲜明对比的是，美国制造业就业减少430万人，降幅高达24%。大量非技能型工人失业，工资增长缓慢，这个群体的失望和抱怨情绪与日俱增。

造成美国制造业就业下降的原因是多方面的，最主要的原因是技术进步，生产的自动化淘汰了大量低端劳动力。经济开放对就业的影响在理论上没有定论，比如自由贸易协定带来的进口商品上升可能冲击本国就业，但贸易协定同时也扩大了本国出口并创造了就业。可是民众和大众媒体难以理解背后的复杂机制，他们看到身边工厂关门、生产线转移到墨西哥、工人被解雇的现象，从而大肆攻击自由贸易协定。

政治家难以制定合适的政策应对技术进步对制造业就业的冲击，因为这是企业提高生产效率的自主行为，但他们可以迎合公众情绪，大肆宣扬自由贸易协定的负面影响。在过去的20多年里，只要遇到有关美国贸易政策的争论，很多政客就会以北美自由贸易协定为反面例子。美国总统特朗普就是典型代表。他在竞选时不仅攻击WTO（世界贸易组织），攻击中国商品冲击美国就业，而且也激烈抨击北美自由贸易协定，认为墨西哥通过协定抢走了大量美国的制造业就业机会。特朗普信奉实用主义哲学，他对NAFTA初创时倡导的承担国际责任、推广美国价值观等战略目标并不感兴趣，提出必须进行重新谈判，且宣称如果谈判不成功美国就会退出。

在美国的主导下，三国在2017年-2018年就NAFTA的修订进行了谈判，并且于2019年年底达成新协议，北美自由贸易协定随之更名为美国-墨西哥-加拿大协定。

与之前的版本相比，新协定在汽车原产地原则、劳工标准、环境保护、知识产权保护、争端解决机制等方面都有变化。其中最值得关注的是，汽车在北美的原产地比重必须达到75%才能在成员国之间实行零关税（原来的标准是62.5%）;在北美三国用于汽车及零部件工人中，必须有40%以上的工人工资不低于16美元/小时。这些条款带有明显的贸易保护主义色彩，目的是保护北美汽车市场免于其他国家的冲击，并减缓墨西哥的低工资对美国制造业的影响。

新协定在美众议院和参议院的投票支持率分别为91%和90%，大大超过了1993年投票时的54%和62%。特朗普已经摆出胜利者姿态，他在2020年2月5日国情咨文中宣称，USMCA将使美国汽车产业增加10万个就业机会。不过，学术界各种严谨的模型测算并没有得出如此乐观的结论，新协定对北美和世界其他各国的影响仍有待观察。

任何大型贸易协定在带来整体经济收益的同时都会伴随负面影响，也都会充满争议。在发达国家社会阶层分化加剧、收入分配失衡的背景下，这种争议会不断被放大，进而导致各种形式的贸易保护主义。但是从最近美国国会对USMCA的高支持率来看，逆转对外开放的潮流也是不可取的，打开的大门难以再关上，通过对外开放促进商品和生产要素的流动、实现资源的优化配置仍然是大势所趋。