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生态保护补偿标准的结构优化与制度完善

2020-03-20 03:44:31 《社会科学》 2020年3期

黄锡生 陈宝山

摘 要:我国生态保护补偿标准体系在形成过程中,受到了多元化補偿方式的外部结构与“成本为主”的内部结构制约,使得补偿标准体系虽然具有明确补偿水平、推进生态保护补偿实施的显正功能和配置生态保护补偿责、权、利的潜正功能,却也不可避免地带有固化补偿标准、侵犯个人权益的潜负功能。在明确生态保护补偿标准结构约束与功能选择之间因果联系的基础上,以习近平生态文明思想为依托和指南,以限制其负功能为目的,优化其结构、完善其制度。建立多元补偿标准间的结构性衔接制度,优化其外部结构;完善生态系统服务价值的结构性补偿制度,破解其内部结构局限,使之结构衔接、制度完备,在发挥其正功能的同时限制和消解其负功能。

关键词:生态保护补偿;标准;结构-功能分析

中图分类号:F062.2 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2020)03-0043-10

作者简介:黄锡生,重庆大学法学院教授、博导,西部环境资源法制建设研究中心主任;陈宝山,重庆大学法学院博士研究生,西部环境资源法制建设研究中心研究人员(重庆 400044)

一、问题的提出

生态保护补偿标准界定了受益者对受偿者进行支付的依据和水平,不同的补偿标准类型对应着不同的补偿限度①。生态保护补偿标准是生态保护补偿的核心元素,直接影响补偿的效果②,是生态保护补偿机制顺利展开的基础赖力、黄贤金、刘伟良:《生态补偿理论、方法研究进展》,《生态学报》2008年第6期。。广义的生态补偿是指对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),将损害(或保护)行为的外部性内部化,从而保护资源环境的经济政策毛显强、钟瑜、张胜:《生态补偿的理论探讨》,《中国人口·资源与环境》2002年第4期。,包括生态保护补偿和生态损害补偿;而狭义上的生态补偿仅指生态保护补偿,即对保护生态环境的成本或损失进行补偿的经济政策。近年来,生态保护补偿试点和实践领域进一步拓宽,基本涵盖了自然生态空间的重点领域和重要区域。在国家出台的开展和完善生态保护补偿机制的指导意见中,也确立了生态保护补偿的标准和原则。对于生态保护补偿标准偏低的萦绕在心的规范和实践难题,实务界和学术界虽把提高补偿标准视为主要进路,但也展开了不同角度和程度的研究探索。实务界认为,经济发展水平制约下的资金、技术限制是标准偏低的现实原因徐绍史:《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》,中国人大网2013年4月23日. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm., 国务院办公厅:《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,中国人大网2016年5月31日. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm.;而学术界除了基于经济限制的分析进路之外,更多地从补偿标准的技术核算周晨等:《南水北调中线工程水源区生态补偿标准研究——以生态系统服务价值为视角》,《资源科学》2015年第4期。韦惠兰、周夏伟:《沙区沙化土地封禁保护补偿标准的估算——最小数据方法在甘肃省民勤县的运用》,《自然资源学报》2018年第4期。、认知和意愿施翠仙等:《基于CVM意愿调查的洱海流域上游农业生态补偿研究》,《农业环境科学学报》2014年第4期。、生态价值韩洪云、喻永红:《退耕还林生态补偿研究——成本基础、接受意愿抑或生态价值标准》,《农业经济问题》2014年第4期。等标准确定方法和标准类型李国平、李潇、萧代基:《生态补偿的理论标准与测算方法探讨》,《经济学家》2013年第2期。等进行单独或综合地韩洪云、喻永红:《退耕还林生态补偿研究——成本基础、接受意愿抑或生态价值标准》,《农业经济问题》2014年第4期。史玉成:《生态补偿的法理基础与概念辨析》,《甘肃政法学院学报》2016年第4期。王清军:《生态补偿支付条件:类型确定及激励、效益判断》,《中国地质大学学报(社会科学版)》2018年第3期。研究。现行对于补偿标准进行的专门研究,或者是对生态补偿标准类型和方法的概括性研究,比较抽象,如标准类型的研究;或者集中于具体性的标准核算研究,流于具体领域、具体标准,如流域程滨、田仁生、董战峰:《我国流域生态补偿标准实践:模式与评价》,《生态经济》2012年第4期。、自然保护区补偿标准研究郭辉军、施本植、华朝朗:《自然保护区生态补偿的标准与机制研究——以云南省为例》,《云南社会科学》2013年第4期。等。也有学者认为,标准虽然偏低,但受偿主体提供的生态服务不足;但是,受偿主体提供生态服务不足的原因正是因为补偿标准偏低导致的补偿不足,制约了他们提供生态服务的动力和效果胡振通、柳荻、靳乐山:《草原生态补偿:生态绩效、收入影响和政策满意度》,《中国人口·资源与环境》2016年第1期。。概言之,现行研究既有生态保护补偿标准的微观研究,也有宏观研究,但是缺乏对于生态保护补偿标准结构与体系的研究,即中观研究。因此,本文尝试将具体的生态保护补偿标准置于生态保护补偿标准体系,将生态保护补偿标准体系置于生态保护补偿体系乃至生态保护制度体系,探讨中国生态保护补偿标准结构与体系的内在逻辑与标准偏低的结构致因。

那么,与具体的生态保护补偿标准相比,中国的生态保护补偿标准体系有何特征?简言之,就在于其结构属性—生态保护补偿标准的结构和体系。主要形成于以下两个过程:

第一,“纵横结合”生态保护补偿体系的形成。1999年四川、陕西、甘肃3省开始试点退耕还林以来,中国先后启动退牧还草、天然林保护、沙地封禁等生态保护补偿重点工程,初步形成了生态保护补偿体系。2007年,原国家环境保护总局发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(以下简称《试点意见》),要求加快中国重点领域生态补偿试点,包括自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护补偿。2009 年,中国建立了重点生态功能区补偿机制。2010年,中国启动了湿地保护补偿。2011年,以新安江流域为起点开启了地方政府之间进行生态保护补偿的试点,呈现出“地方政府—地方政府”的横向补偿结构。与之相较,此前的生态保护补偿呈现出“中央政府—地方政府—具体生态保护主体”的纵向补偿结构,形成了纵向的生态保护补偿体系。新安江流域生态保护补偿试点启动之后,横向生态保护补偿如雨后春笋般迅速展开,产生了以流域生态保护补偿为主的横向生态保护补偿体系。至此,中国形成了“纵向+横向”即“纵横结合”的生态保护补偿体系。

第二,多元补偿方式下复合生态补偿标准体系的生成。《退耕还林条例》(2002)、《草原法》(2002)、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(2007)、《国家重点生态功能区转移支付办法》(2011)分别规定了中央对地方政府、地方政府对具体生态保护主体的补偿标准,确立和形成了“中央政府—地方政府—生态保护主体”的以资金为主的纵向补偿方式体系。实施一段时间之后,《中央财政林业补助资金管理办法》(2014)、《林业改革发展资金管理办法》(2016)、《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020年)》调整了森林、沙地封禁、湿地、草原保护补偿的标准,但仍旧呈现为传统的行政资金补偿方式。虽然仍旧是资金补偿方式,但是,新安江流域生态保护补偿示范效应的形成,铺开了市场化的生态补偿方式和标准结构;而广东大亚湾海洋生态补偿方式的创新—扶持失海社区发展,对失海渔民给予创业扶持和生活补贴—则促进了多元化的补偿方式及其标准结构的形成。而《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》(2016)《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(2018)则对市场化、多元化生态保护补偿方式和标准结构进行了顶层规定。进而,形成了多元补偿方式下复合生态补偿标准体系,即在传统行政资金补偿标准之外,增加了市场化以及其他多元补偿方式的标准。

生态保护补偿方式决定了补偿标准的内容与作用方式的不同。如果说补偿标准作用的发挥取决于补偿标准核算依据的选择和核算方法的科学性,那么补偿标准体系作用的发挥则不仅取决于前述因素,而更取决于补偿标准体系的内外部结构的协同程度,即不同领域生态保护补偿标准的协同程度、不同补偿类型和补偿标准之间的协同程度、以及生态保护补偿标准与生态保护补偿目标之间的协同程度。

那么,中国生态保护补偿标准体系的这种内外部结构存在何种问题?又如何导致了生态保护补偿标准过低的问题?这需要进行具体分析。

二、方法引入:结构-功能分析

结构-功能分析是功能分析和结构分析的结合,通过二者关系的诠释对社会现象进行解释。功能分析是对客观结果的结构及其决定因素进行解析[波兰]彼得·什托姆普卡:《默顿学术思想评传》,林聚任译,北京大学出版社2009年版,第138、144页。,而结构分析则致力于解构客观结果与制度结构之间的因果关联[美]罗伯特·K.默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2008年版,第155页。 彼得·什托姆普卡:《默顿学术思想评传》,林聚任译,北京大学出版社2009年版,第144页。,为制度完善提供指引。结构是功能分析的起点和对象,结构分析是功能分析的自然派生、补充和添加[波兰]彼得·什托姆普卡:《默顿学术思想评传》,林聚任译,北京大学出版社2009年版,第138页。,二者相互关联,共同型构对社会结果的解释。结构-功能分析的对象被限定为模式化、持续循环的“标准化”事项,体现为社会的结构性要素[美]罗伯特·K.默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2008年版,第110页。Robert.K Merton.Sociological Ambivalence and Other Essays.New York: Free Press,1976,p.21.。生态保护补偿标准体系作为生态保护补偿的制度性构成要素,呈模式化的、持续循环的“标准化”样态,是生态保护补偿制度的结构性事项,属于结构—功能分析的对象预设。同时,运用结构—功能分析对生态保护补偿标准制度体系运行结果的反思将触及制度构造深层的问题。解析其现实功能结果与标准结构之间的因果关系,可为其合理完善奠定基础,从而提升研究的科学性、合理性。相反,现有研究对标准偏低的探讨囿于补偿低于保护成本、机会成本,对生态系统服务价值的事实探讨和技术核算,忽视了对“标准偏低”的原因进行结构性的解读。因而,对生态补偿标准进行“結构—功能分析”是可行、有益且必要的。

(一)生态保护补偿标准体系的功能呈现

“功能”概念是功能分析的基础。根本而言,作为生态保护补偿的构成部分,生态保护补偿标准旨在维护生态保护主体的权益谭秋成:《关于生态补偿标准和机制》,《中国人口·资源与环境》2009年第6期。。但功能不等于目标,而是可见的客观后果[美]罗伯特·K.默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2008年版,第96页。,包括预期性和非预期性的客观后果。预期性的客观结果即为显功能,而非预期性的后果即为潜功能——包括有助于实现功能目标的潜正功能,以及阻碍甚至有损功能目标实现的潜负功能[美]罗伯特·K.默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2008年版,第130-131页。。潜负功能的负效应对生态保护补偿标准的规范和实践困境提供了分析指向。

首先,生态保护补偿标准体系的显功能在于,明确了补偿水平,提供了可供操作的计算依据,有力推进了生态保护补偿机制的实施。中国生态保护补偿机制已施行多年,有效地遏制了中国生态环境持续恶化的趋势,扭转了中国生态破坏的颓势。例如,森林方面,中国森林覆盖率由1981年的12.7%提升至 2015年的21.66%;流域方面,自2012年开始第一轮新安江流域生态保护补偿试点以来,新安江上游水质连年达到补偿标准,并带动下游水质提升,成为全国水质最好的河流之一王立武、杨丁淼:《新安江成为水质最好河流之一》,安徽省人民政府网2018年8月6日。http://www.ah.gov.cn/Tmp/News_huanbao.shtml?d_ID=83156.。但是,其顺利施行显然离不开有效的生态保护补偿标准体系。明确的补偿标准极大地促进了初期生态保护补偿机制的推广和顺利运行;而没有明确的补偿标准,生态保护补偿机制将因缺乏操作依据而难以开展。例如,多元化补偿方式中的对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式由于缺乏标准化的补偿依据,以致缺乏便捷公平的评价标准,严重限制了这些补偿方式的应用。

其次,生态保护补偿标准体系的第一个潜功能是对生态保护补偿责、权、利关系的配置,即潜正功能。《试点意见》明确要求责、权、利相统一,而生态保护补偿标准体系就是主体间责、权、利关系的载体之一。生态保护补偿标准体系通过各个具体的标准,将所涉主体的支付条件、支付义务、支付标准明确下来王清军:《生态补偿支付条件:类型确定及激励、效益判断》,《中国地质大学学报(社会科学版)》2018年第3期。,实现责、权、利的配置。例如,《林业改革发展资金管理办法》第9条规定,国有单位、集体和个人根据管护合同履行情况领取管护补助。换言之,管护义务履行情况不同,可领取的补助不同,从而明确了补偿标准的权利义务配置效力。同样,草原生态保护补偿的标准包括禁牧补助标准和草畜平衡奖励标准,同样是对草原权属主体责、权、利的配置。生态保护主体实施生态保护行为或履行相应义务,有权获得相应标准的补偿;而受益主体则有义务按标准直接或间接地支付补偿。

最后,生态保护补偿标准体系的第二个潜功能是对生态保护补偿标准的固化和对个人权益的侵犯,这同时也是负功能,即潜负功能。生态保护补偿标准通常具有一定的生命周期,在生命期内相对固化;同时,补偿标准体系的逐渐健全也滋生路径依赖,造成标准的固化。联系第一个潜功能,补偿标准在形成的同时也配置却也固化了各方主体的权利义务。当前补偿标准远远低于保护成本和生态价值,在固化标准的同时也固化了对个人权益的侵犯。尤其在“试点先行,制度滞后”的背景约束之下,标准的固化往往会加剧对生态保护主体个人权益的“适法性”侵犯。在行政补偿中,生态保护主体不具有与补偿主体—政府进行讨价还价的能力,只能以政府规定的标准为标准,承受超过合理程度的牺牲。例如,《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》指出,随着牛羊肉价格的上涨,草原生态保护补偿早已不足以弥补草原保护的成本。森林生态效益补偿标准等更是如此。生态保护补偿的本质即是对这种牺牲的补偿。但是,固化的补偿标准逐渐超越了对保护主体权益的“适法性”侵犯,不再足以弥补其损失。

如图1所示,生态保护补偿标准明确了补偿水平,提供了可供衡量的标准,具有促进生态保护补偿责、权、利配置和推进生态保护补偿机制实施的正功能,但也具有侵犯个人权益的潜负功能。

(二)生态保护补偿标准体系的结构约束

结构约束是结构分析的核心概念,揭示了结构与功能之间的关系,即结构对功能(结果)选择及其变异范围的制约Robert.K Merton.,Social Theory and Social Structure,NewYork: Free Press,1968,pp.106-107. 。结构约束从功能分析走向结构分析,也是结构——功能分析的联结点。在“结构-功能”分析方法中,结构既包括宏观的整体制度,也包括中观的制度和治理结构,还包括微观的行动结构。笔者整理了我国七大重点领域的生态保护补偿内容和方式我国目前形成了包括矿产资源补偿在内的八大重点领域生态补偿机制,但由于矿产资源补偿属于生态损害补偿的范畴,故而并未纳入考量。,并在此基础上析出了补偿标准的内外部结构,祥见表1。生态保护补偿标准体系是否承受结构约束,是探索破解其负功能的必要前提。

1.“多元补偿方式”与补偿标准外部结构约束

如表1所示,管护补助、造林补助、经济补偿、对口协作、产业转移等补偿方式构成了补偿标准的外部形态,其组成的结构构成了补偿标准的外部结构。虽然具体形式不同,但森林、湿地、草原、沙地生态保护补偿均采取资金补偿的方式。其补偿标准即资金数额的标准,属于资金标准。但随着流域等横向生态保护补偿的推进,在传统的资金补偿之外,增加了新的补偿内容和方式,如对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等。这些补偿内容和方式显然不能继续沿用资金数额作为衡量标准,因而需要新的补偿标准。但整体而言,这些新的补偿内容和方式均通过发展能力的转移来进行补偿。即以转移多少发展能力作为补偿标准,从而与传统资金补偿标准共同型构了“资金+发展”的生态保护补偿标准结构。究其原因,补偿内容的组成和补偿方式的选择限制了生态保护补偿标准的选择和适用,形成了补偿标准的外部结构(选择的)约束。不同的补偿方式采取不同的补偿标准,而多元的补偿方式选择了多元的补偿标准,形成了生态保护标准的外部结构约束。换言之,“多元补偿方式”的选择即成为生态保护补偿标准的外部结构约束。

2.“以成本为主”的内部结构约束

如表1所示,森林、沙地生态保护补偿主要依据保护成本和机会成本形成补偿标准。而草原生态保护补偿、重点生态功能区补偿、流域生态保护补偿以及海洋生态保护补偿中还包含了绩效等因素。因而,形成了以成本构成为主,以绩效、支付能力等构成为辅,即“以成本为主”的内部结构约束。其结构约束表现为成本标准结构的约束和绩效与支付能力标准因素的冲击两个方面。一方面,不论是先行的森林、沙地、草原等生态保护补偿的标准,还是后发的湿地、重点生态功能区、海洋生态保护补偿的标准,均以成本为主要构成因素。即便是多元化的补偿方式,也仍以保护成本为标准的主要构成,而以生态效益为适当补充郑云辰等:《流域多元化生态补偿分析框架:补偿主体视角》,《中国人口·资源与环境》2019年第7期。。先形成的成本补償标准对后发补偿的标准形成了结构约束。另一方面,后发的生态保护补偿标准构造中除了成本之外,还包括绩效、支付能力等因素,对传统的成本标准结构形成了冲击,构筑了补偿标准“成本+绩效+支付能力”的内部结构。例如,后发的纵向海洋生态保护补偿,其标准构成即包括了保护成本、机会成本和绩效,即体现了成本结构的约束和绩效结构的冲击。

三、因果检视:结构障碍制约标准升级

生态保护补偿标准体系的外部和内部结构约束,形成了正功能-负功能、显功能-潜功能的功能选择结果。既有助于生态保护的正功能,也有阻碍生态保护的负功能。归根结底,在于生态保护补偿标准结构中诸构成要素的相互依存限制了功能选择的实际可能性Robert.K Merton.,Sociological Ambivalence and Other Essays,New York: Free Press,1976,p.169.。即其结构中隐藏着生态保护补偿标准功能障碍的根源。因此,必须探寻破解其体系结构中存在的问题,消解其潜负功能。以标准结构与体系之间的逻辑衔接与自洽性为基础,中国现行生态保护补偿标准的结构问题突出表现在以下两个方面。

(一)外部结构障碍:多元补偿标准间结构性衔接的缺失

多元的补偿方式带来多元的补偿标准。这些多元的补偿方式之间的协同要求补偿标准之间的协同郑云辰等:《流域多元化生态补偿分析框架:补偿主体视角》,《中国人口·资源与环境》2019年第7期。。补偿标准之间形成合力才有助于整体生态保护补偿标准的提高,即形成补偿标准外部结构的协同效应。在中国“纵横结合”的多元补偿体系之下,多元补偿标准间的结构性衔接对于提升补偿标准、充分保护和实现生态保护主体的合法权益至关重要。然而,当前中国生态保护补偿标准偏低,生态保护主体权益保护不足,与生态保护补偿标准之间结构性衔接的缺失不无关系。

一方面,流域生态保护补偿资金与传统领域资金补偿标准之间缺乏衔接,未成合力,制约标准的外部提升。例如,森林、草原、湿地等传统生态保护补偿领域与流域生态保护补偿领域是存在交叉的,但其补偿标准间却缺乏合理衔接,尤其是缺乏后者对前者的合理补强。森林、湿地、草原等领域生态保护补偿均是某一领域单独的补偿;而流域生态保护补偿是打包补偿,是综合性补偿,包含了流域内森林、草原、湿地等领域保护的补偿,但却没有对森林、草原、湿地等生态补偿项目及补偿标准进行支持。例如,新安江流域生态环境补偿资金主要用于新安江流域水环境保护和水污染治理,包括流域生态保护规划编制、环保能力建设、上游地区涵养水源、环境污染综合整治等11个类别安徽省财政厅、生态环保厅:《安徽省新安江流域生态环境补偿资金管理(暂行)办法》。(2016-1-4) \[2019-06-05\]. http://www.ahshx.gov.cn/OpennessContent/show/420646.html。对于生态保护补偿仅笼统规定了“上游地区涵养水源”这一项,也没有规定对于传统森林等生态补偿项目即标准有无支持、如何支持。

另一方面,资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元补偿方式的补偿标准之间缺乏衔接,应用受限,制约了标准的外部提升。目前,对口协作和产业转移在南水北调津冀之间开展,共建园区在福建实践。这些新的方式难以用统一的标准予以衡量,标准间合力的制度成本较大。而且资金补偿与其他补偿方式之间应当是并存的,而非是选择性的陈玥辛:《产业转移和生态补偿一个都不能少》.长江商报,2019.6.5,http://www.changjiangtimes.com/2015/02/497255.html.。因而,资金补偿与其他补偿方式之间就需要有标准间的协同,通过不同的标准共同达致一个标准目标,即生态保护主体权益的补偿和实现。然而,补偿标准之间衔接性结构的缺失成为标准协同与合力的障碍。

(二)内部结构残缺:生态系统服务价值嵌入的不足

除了外部结构对补偿标准提升的助力欠缺之外,生態保护补偿标准内部结构的不足才是主要的障碍。大体分来,生态保护补偿标准可以分为成本标准和价值标准史玉成:《生态补偿制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角》,《法学评论》2013年第4期。。价值标准即以生态系统服务价值作为补偿的标准。通常,生态保护主体保护生态环境产生或增加的生态系统服务的价值,即生态系统服务价值,远高于保护成本。但正如表1所示,当前生态保护补偿标准的构成中基本以成本为主要结构,绩效、支付能力是次要结构。

一方面,以成本为主要构成的生态保护补偿标准极大地欠缺了生态系统服务的价值构成,制约了补偿标准的升级。从一开始,生态保护补偿标准就是对成本的适当补偿。成本标准的路径依赖成为成本结构约束的主要原因。因为,起步阶段的生态保护补偿制度面临着资金严重不足,技术和方法落后的制约,限制的补偿的可选标准。而且,即便是成本标准,也不意味着是完全成本补偿,更多的是基于成本的适当补偿胡振通、柳荻、靳乐山:《草原生态补偿:生态绩效、收入影响和政策满意度》,《中国人口·资源与环境》2016年第1期。。因为,尽管支付能力是次要结构,但以支付能力为标准确定因素之一也表明了补偿标准对生态系统服务价值、以及保护成本和机会成本的打折。例如,草原生态保护补偿标准便是远远低于保护成本和机会成本的徐绍史:《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》,中国人大网2013年4月23日. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm. 。如表1所示,森林、湿地、沙地封禁补偿标准基本由成本构成;仅重点生态功能区、流域、海洋生态保护补偿标准的构成中涉及了环境绩效。例如,《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》规定根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素,综合确定补偿标准。此外,草原生态保护补偿中涉及对工作突出、成效显著的省区给予资金奖励,但这些资金奖励由地方政府统筹用于草原生态保护建设和草牧业发展,而非奖励作出贡献的草原生态保护主体,即提高其补偿标准。

另一方面,即便包含了“绩效”结构,补偿标准中生态系统服务价值构成仍旧不足,限制了“绩效”结构对标准的提升。如表2所示,草原、森林、重点生态功能区(准用《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》)生态保护补偿标准构成中的“绩效”包含了系列内容。但其构成中生态系统服务的绩效是相当有限的,基本上都未独立评价。以《林业改革发展资金预算绩效管理暂行办法》为例,仅在政策实施效果评价中的生态效益、经济和社会效益中存在,可见其结构分量之不足。它们的绩效采用的基本是资金使用绩效,而非生态系统服务或其价值绩效。当然,新近的《财政部关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》要求根据生态保护成效的考核结果进行增加或扣减转移支付,即似乎以生态保护成效为补偿标准。事实上并非如此,生态保护成效只是激励约束指标而已,并非是完全根据其成效来衡量补偿标准。《生态文明体制改革总体方案》《建立国家公园体制总体方案》等文件也要求将生态保护成效与资金分配相挂钩。然而,综合考量生态类型、环境绩效、财力状况、贫困状况等因素的标准结构,其指标中生态系统服务及其价值的比重虽不明确,但至少是不充分的。

四、结构优化与制度完善

负功能有助于预见社会变迁的方向[美]罗伯特·K.默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2008年版,第133-134页。,而结构障碍则为矫正社会失衡提供了较为具体的行动目标。相反,任何消除现存社会结构,却不能提供适当替换结构来实现该被消除结构的功能的尝试是注定要失败的[美]罗伯特·K.默顿:《社会理论和社会结构》,唐少杰、齐心等译,译林出版社2008年版,第165页。。因而,对生态保护补偿标准结构进行适当的调整并制度化是必要且重要的。作为新时代生态文件建设的导引,习近平生态文明思想为生态保护补偿标准结构的优化提供了依托和指南。第一,以山水林田湖草生命共同体理论为指引。十九大报告指出,山水林田湖草是生命共同体,要统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。这就要求生态保护补偿标准要统筹兼顾,外部结构上形成整体的、协同的、衔接的多元标准体系。第二,以“两山理论”为指导。习近平指出,绿水青山就是金山银山,要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。一方面,绿水青山就是金山银山理念要求坚持保护生态环境,生态保护补偿要坚持实现和促进实现生态系统服务价值,而生态保护补偿标准就是其途径。因此,生态保护补偿标准的结构优化和制度完善要为生态系统服务价值的实现创造基础和条件。本文主要从多元补偿标准间的结构性衔接以及生态系统服务价值嵌入的市场路径两个方面提出完善建议。

(一)建立多元补偿标准间的结构性衔接制度

结构间的融通和衔接是充分发挥标准协同效用,实现生命共同体整体性保护的基础。中国当前打包式的横向生态保护补偿需要与传统的分领域补偿和资金补偿相衔接,实现生态保护补偿标准之间的协同。在成熟的纵横生态保护补偿体系中,生态保护补偿标准偏低的问题将得到极大缓解,甚至解决。然而,其关键就在于多元补偿标准之间的结构性衔接。

首先,建立流域资金补偿标准与其他资金补偿方式与标准之间的衔接制度,切实发挥前者对后者的补充和补强作用。由于资金补偿仍将是主流补偿方式,资金补偿标准也将是生态保护补偿标准的主要构成。流域生态保护补偿因其综合性而涵盖了森林、湿地等其他领域的补偿。因而,流域生态保护补偿资金可对森林等补偿资金形成补充,从而提升后者的补偿标准。具体而言,应当根据流域生态保护补偿所涉及的地域范围内与森林、湿地等补偿所涉及的地域范围的关联,建立流域生态补偿资金对森林等补偿资金的衔接规则;并根据森林等生态保护对流域生态保护目标的贡献确定资金分流标准;再将二者补偿资金结合以产生新的补偿标准,实现补偿标准之间的衔接和协同。

其次,明确对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式的衡量标准。虽然这些方式很难有标准化的衡量方式,但它们都可以折算成生态服务贡献、污染减排贡献或资金额度。对口协作、人才培训等能否将协作措施、人才培训费用等换算成补偿資金,从而确立其补偿标准呢?显然不能,如同目前对生态保护主体提供生态服务有限的批评一样,这些其他方式也可能会产生支出了资金、进行了协作等却没有取得良好效果的负面可能。相反,应当根据进行对口协作、产业转移、人才培训等目的来确立其标准。例如,进行生态保护方式升级的人才培训,应该切实起到生态保护方式升级的效果;产业转移等也要起到提高产业升级的效果。

最后,明确多元生态保护补偿标准之间的协同目标。多元补偿标准不能再局限于传统的行政补偿标准,由政府定价;而应当回归市场,由市场对生态保护行为进行定价刘晓莉:《我国市场化生态补偿机制的立法问题研究》,《吉林大学社会科学学报》2019年第1期。。通常,资金补偿标准往往是大于生态保护成本而低于生态服务价值的,即不充分的补偿。因而,多元补偿方式的协同就不应仍局限于成本补偿标准,而应当协同逼近生态服务价值标准,实现生态保护权益的充分保护。同时,不论是资金补偿标准,还是其他补偿标准,各类补偿标准都只是相对局部的标准,都要以生态保护补偿标准之间的整体性衔接为指向。从而保证在资金有限的情况下,既不重复补偿,也不导致补偿标准因制度局限而受制。

(二)完善生态系统服务价值的结构性补偿制度

以成本为主的内部结构导致了过低的生态保护补偿标准。增加补偿标准中生态系统服务价值的嵌入是实现“绿水青山就是金山银山的必然要求”。多元补偿标准的结构性衔接可以实现多元补偿方式结合,而增加对生态系统服务价值的结构性补偿则是提升补偿标准的应然进路。如果说前者是权宜之计的话,那么后者则是剑指核心、必不可少的。笔者认为,当前补偿标准中生态系统服务价值嵌入的不足很大程度上正是因为其价值由行政补偿负担的不能,以及社会负担的不足;而完善市场化的生态保护补偿制度可以更大程度上实现对生态系统服务价值的结构性补偿。生态保护市场化是指通过构建反映市场供求、体现自然价值和代际补偿的机制实现生态环境的保护。此前中国着力于对生态保护成本的补偿,对生态系统服务价值考量不足。通过多元补偿标准的结合,可以实现生态系统服务价值的部分或者全部。对于价值全部受到补偿的,无须再通过其他途径补充补偿;而对于仅得到部分补偿的,则需要通过市场途径来实现剩余的价值;如果能够通过市场实现全部价值的,则不必再行行政补偿。换言之,市场补偿是行政补偿的补充和代替。具体而言,需要明确生态系统服务入市的条件以及途径。

首先,明确生态保护主体对其所提供的生态系统服务的权利。市场的核心机制是交易,而交易的本质是权利的转移。生态保护补偿的市场化即通过市场化的运作方式实现生态保护补偿。生态保护市场中的交易标的是生态保护主体所提供的生态系统服务,而市场中所交易的对象必然是交易主体的权利,因而就必须明确生态保护主体对其所提供的生态系统服务的权利。《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》也要求合理界定和配置生态环境权利。一方面,应当明确生态保护主体对其所提供的生态系统服务享有权利。即便某些生态系统服务可能不具有排他性和竞争性,但享有权利本身并不代表可以用于交易,而只是交易的前提而已。另一方面,还应当明确生态保护补偿的受偿主体在受偿之后的剩余权利。在市场机制之下,一定生态保护补偿标准下的补偿金额只能购买部分生态系统服务。如前所述,当前生态保护补偿标准的内部结构以成本为主,对于生态系统服务的价值嵌入不足。在市场机制下,应当将成本生态保护补偿标准效力之外的生态系统服务视为是生态保护主体的剩余权利,允许他们入市交易,以最大限度地激活生态保护活力。

其次,完善生态系统服务供给和消耗的抵消制度。入市交易中最重要的就是完善生态系统服务供给和消耗的抵消制度。一方面,增加抵消服务类型。《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》要求健全污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度,但笔者认为,除了要增加污染物减排与排放、水资源节约与使用的抵消制度之外,还可以借鉴碳汇抵消制度,增加污染物吸收和消解抵消、水源涵养增质增量抵消、能源林与用能权抵消制度;未來还可以增加更多细化、类型化的生态服务抵消制度。另一方面,完善生态系统服务供消中和制度。自碳中和实践取得良好的生态、经济和社会效益以来,日益受到各种大型活动的青睐。笔者认为,可以在前述抵消制度完善的基础上,将碳中和制度扩展为更为广泛的生态系统服务中和制度。让生态系统服务消费主体采取供消中和的方式在内部实现生态系统服务提供和消耗的抵消,维持、提升其生态形象和品牌形象。进而吸引更多社会主体参与生态系统服务的提供,真正实现多元的生态保护补偿。

五、结语

结构优化及其制度完善打破了此前囿于提高补偿标准的唯一进路,成为破解补偿标准偏低、奠定补偿范围扩张基础的可行进路。在明确生态保护补偿标准结构约束与功能选择之间因果联系的基础上,建立多元补偿标准间的结构性衔接制度,优化其外部结构;增加对生态系统服务价值的结构性补偿,破解其内部结构局限,使之逻辑自洽、结构衔接、制度完善,在发挥其正功能的同时限制和消解其负功能。逻辑上衔接与自洽的补偿标准结构和制度将促进补偿标准间的互补和协同,实现生态保护补偿责、权、利的公平配置。进而充分保护生态保护主体的权益,推动市场化、多元化生态保护补偿机制的实施和效用发挥,达致“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设目标。

(责任编辑:晓 亮)

Abstract: Chinas eco-compensation standard system was constrained by the multiple compensation methods external structure and cost-based internal structure in its formation. Although this makes the compensation standard system have positive function to clear compensation level, promote the implementation of eco-compensation, and a potential positive function to allocate the responsibility for eco-compensation, it also inevitably has a potential negative function to solidify the compensation standard and infringe on personal rights. On the basis of clarifying the causal relationship between structural constraints and functional choices of eco-compensation standards, based on Xi Jinpings Thoughts of Ecological Civilization, with the aim of limiting its negative functions, optimize its structure and improve its institution. Establish a structural connection system between multiple compensation standards to optimize its external structure; improve the structural compensation institution of ecosystem service value to break down its internal structural limitations, so that its structure is connected and the institution is complete, and its negative function is limited and eliminated while exerting its positive function.

Keywords: Payment for Ecosystem Service; Standard; Structure-function Analysis; Structural Constraints