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社会如何拥抱市场?

2020-03-20 03:44:31 《社会科学》 2020年3期

胡洁人 郑扬 李咏梅

摘 要:房屋供给和管理的市场化使得城市居住空间的治理主体和治理格局变得多元而复杂,国家、市场和社会均有着各自不同的行动逻辑和行动目标。在既有的物业服务合同之外,借用额外的商业机构来解决社区中的物权问题成为业主维护自身房权权益的重要手段,案例研究显示,基于特定物权问题的倒逼逻辑和基于工具主义的实用逻辑是商业机构介入城市社区的基本缘由。作为一种市场化的治理工具,商业机构在预防物业纠纷、制衡物业公司、保护业主权益的过程中,既有自身内在的局限,也会受到城市基层社会国家权力的干预与影响。这证明了在城市社区当中,社会力量自主发起的、市场化的治理路径与国家威权主义的治理结构之间存在着一定的张力。业主自发探索的市场化治理工具在何种程度上能够实现其预期的目标,不仅取决于这种工具自身,也同样取决于围绕城市居住空间治理所进行的制度安排。

关键词:商业机构;城市居住空间;物权治理

中图分类号:D669.3 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2020)03-0003-09

作者简介:胡洁人,北京师范大学副教授;郑 扬,香港城市大学博士研究生;李咏梅,英国南安普敦大学博士研究生 (广东 珠海 519085)

引 言

党的十九大报告强调,要打造共建共治共享的社会治理格局……加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动①。在住房体制改革之后,居委会、业委会和物业公司成为社区治理的重要主体,理论上来说,国家、社会和市场三方之间的合作共治应该成为城市社区的理想治理形态②。党的十九届四中全会明确指出,要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。

按照马克思主义关于经济制度的学说,经济制度是生产关系的总和。生产关系是人们在生产过程中所形成的人与人之间的关系,由三个方面构成:生产资料归谁所有;人们在生产中的地位和相互关系;产品如何分配。这其中,生产资料归谁所有是最基本的、决定性的方面,是生产关系的基础,也是由社会生产的组织方式、社会生产的交换方式、社会生产成果的分配方式等内容来综合体现的动态过程。

聚焦我国新时代城市发展和基层治理,同样可以看到不同形式的经济主体开始出现,并且共同参与社区事务,国家、市场、社会和商业机构等多元力量相互交织于居住空间中。近年来,由于较大社区规模导致的集体行动困境、既有的政策法规对业主组织成立和运作设置的门槛过高以及开发商和物业公司在房屋交易和后续物业服务市场上的地位过于强势等一系列原因,业主的权益始终难以得到有效保障,由此所引发的物业冲突也层出不穷张磊:《业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京几个小区的个案考察》,《社会学研究》2005年第6期;盛智明:《社区治理中的物业纠纷和业主维权——基于全国191个案例的分析》,《中国社会科学(内部文稿)》2014年第4期。。一项针对全国九个城市的抽样调查显示,85%的业主均表示经历过物业纠纷吴晓林:《房权政治——中国城市社区的业主维权》,中央编译出版社2016年版。,物业矛盾以及由其所引发的社会冲突成为困扰城市基层社会治理的重要问题。在这种背景下,越来越多的业主开始关注物业管理问题,并努力采纳专业性的方法和技术来化解物业矛盾。聘用商业机构的做法便是业主在既有的“业主-物业服务企业”这一合同关系之外,利用市场化工具解决物权纠纷的一种尝试。商业机构的出现,在理论上体现了社区当中的社会群体对市场力量的主动拥抱,也是业主组织内部的市场化运作策略。这种现象体现了业主群体开始在物权的操作层面,探索务实性问题的解决办法,以达到维护自己房产权益的目标。由此所引出的问题是:国家、市场、社会之外的商业机构如何出现并介入社区治理;这种由社会力量发起的市场化的社区治理路径面临着哪些局限与障碍;从中可以反映出当下城市社区治理中不同主体间怎样的关系以及对我国城市发展的影响?

本文以上海“家和顺业主决策平台”(以下简称“家和顺”)和北京“第三方物业服务监理机构”(以下简称“第三方”)两大社区商业机构为分析对象,前者主要是利用技术手段为业主提供电子化决策平台和财务公开平台,后者则通过参与物业的交接查验以及监督物业公司的服务质量来解决小区在物业管理方面的纠纷。在分析当下城市社区多元主体的角色及其行动逻辑的基础上,本文通过典型案例深入解读商业机构介入城市社区的详细经过。研究发现,基于特定物权问题的倒逼逻辑和基于工具主义的实用逻辑是商业机构介入社区的基本缘由。作为一种市场化的治理工具,商业机构在发挥作用的过程中,既有自身内在的局限,也会受到城市基层社会国家权力的干预与影响。这证明了在城市基层社区当中,社会力量自主发起的治理路径与国家威权主义的治理结构之间存在着一定的张力。业主自发探索的市场化治理手段在何种程度上能够实现其集体行动的目标,不仅取决于这种工具自身,也同样取决于围绕城市居住空间治理所进行的制度安排。

一、城市社区治理:多元主体及其行动逻辑

与西方的社区不同,中国城市社区并不是一个完全由购房者主导、以业主组织为主导的私人治理单位Barbara Coyle McCabe, “ Homeowners Associations as Private Governments: What We Know,What We Dont Know, and Why It Matters”,Public Administration Review, July, 2011, pp. 535-542.,而是一个由国家、社会和市场力量共同形塑的公共复杂场域。在这一场域中,不同的主体有其各自的行动目标和运作逻辑,多元主体之间的互动构成了理解城市社区各种问题的基本出发点。

首先,就国家而言,单位制被取代并不意味着国家在居住空间全然退场。自20世纪80年代開始,以民政部门为代表的政府力量便通过“社区建设”重新将国家权力渗入城市基层社会Wong Linda and Bernard Poon, “From Serving Neighbors to Recontroling Urban Society - The Transformation of Chinas Community Policy”,China Information, Vol. 19, No. 3, 2005, pp. 413-442.。近年来,通过强化社区组织建设(党委、街道办、居委会)、重塑社区话语叙事、着眼于社区中微观事务等方式,国家成功地重建了其在基层社会的“基础性权力”Tomba Luigi,The Government Next Door: Neighborhood Politics in Urban China, NY: Cornell University Press, 2014; Thomas Heberer and Christian Gobel,The Politics of Community Building in Urban China, Routledge, 2011.。同时,政府也不断调试其在社区过程中的策略黄晓星:《国家基层策略行为与社区过程——基于南苑业主自治的社区故事》,《社会》2013年第3期。,并在新兴的城市商品房小区中嵌入国家元素以化解社会冲突、维护统治秩序和社会稳定谢岳、葛阳:《城市化、基础权力与政治稳定》,《政治学研究》2017年第3期;黄卫平、陈家喜:《城市运动中的地方政府与社会——基于N区业主维权案例的分析》,《东南学术》2008年第6期;汉生、吴莹:《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”》,《社会学研究》2011年第1期。。在这一过程当中,行政权力得以不断地生产和再生产耿敬、姚华:《行政权力的生产与再生产——以上海市J居委会直选过程为个案》,《社会学研究》2011年第3期。,以党委、居委会和政府机构为中心的威权化治理结构始终牢固存在并深刻影响着社区的治理格局,以至于城市居住空间的治理在总体上依然呈现出“行政吸纳”和“国家主导”的特征朱健刚:《论基层治理中政社分离的趋势、挑战与方向》,《中国行政管理》2010年第4期;杨敏:《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》,《社会学研究》2007年第4期。。

与此同时,福利分房时代的终结使得市场化的房屋供给成为解决住房问题的关键措施Lee James and Zhu Yapeng, “Urban Governance, Neoliberalism and Housing Reform in China”,Pacific Review,Vol. 19, No. 1, 2006, pp. 39-61.,在过去几十年,商品化的住房政策使得房地产开发商和物业公司成为打造、经营、管理城市居住空间的重要主体。从理论上来说,包括开发商和物业在内的市场主体应当基于和业主的商业合同来获取合理的经营性利润,但是,由于权力与资本的联合是塑造居住空间的决定性力量He Shenjing, “State-Sponsored Gentrification under Market Transition: The Case of Shanghai”,Urban Affairs Review,Vol. 43, No. 2, 2007, pp. 171-198.,当下城市社区中国家-市场-社会的权力分配依次递减徐琴:《转型社会的权力再分配——对城市业主维权困境的解读》,《学海》2007年第2期。,再加上房屋管理本身的复杂性和业主群体原子化的现实状态,市场主体便在房屋交易和后续的小区管理上获得了天然优势。在巨额商业利润的驱动下,市场主体便敢于通过各种手段直接或间接地侵犯业主的权利。

在这种背景下,利用可能的方法来维护自己的房产权益成为业主群体的重要任务,发生在社区中的“抗争故事”和“治理故事”也随之成为理论界关注的焦点。一方面,在抗争政治的理论框架之下,既有的研究解读了业主抗争的发生原因、斗争策略、影响抗争成败的因素等问题Shi Fayong and Yongshun Cai, “Disaggregating the State: Networks and Collective Resistance in Shanghai”, The China Quarterly,186, 2006, pp. 314-332;陈鹏:《当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权运动的一个分析框架》,《社会学研究》2010年第1期;朱健刚:《以理抗争:都市集体行动的策略——以广州南园的业主维权为例》,《社会》2011年第3期;张紧跟、庄文嘉:《非正式政治:一个草根NGO的行动策略——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》,《社会学研究》2008年第2期;Xie Yue and Xie Sirui, “Contentious versus Compliant: Diversified Patterns of Shanghai Homeowners Collective Mobilizations”,Journal of Contemporary China, July, 2018, pp. 1-18; Wu Ying and Ngai-Ming Yip, “The Homeowners Protest in Beijing and Guangzhou: Rightful Resistance and Beyond”,The International Journal of Interdisciplinary Social Science,Vol. 5, No. 3, 2010, pp. 313-524。。另一方面,既有的研究也注意到抗争只是业主参与小区公共事务的行动主义面向,并不构成理解业主行动的全部图景王恩见、刘威:《从维权行动到秩序建构:后业主维权时期小区秩序的恢复与重建》,《学习与实践》2015年第1期。。在解决了侵权问题之后,业主组织可以从“斗争型”转向“治理型”陈鹏:《国家-市场-社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例》,《公共管理学报》2013年第3期。,业主群体也会探索出不同“社区政体”以改进当下的物业管理Chen Youhong, “Institutional Innovations in Homeowners Self-governance: Case Study of Beijing”, in Yip-Ngai Ming, eds., Neighborhood Governance in Urban China, Edward Elgar Publishing Limited, 2014;陈鹏:《城市社区治理:基本模式及其治理绩效——以四個商品房社区为例》,《社会学研究》2016年第3期。。商业性机构的出现便迎合了业主对良性物权治理的追求,它代表着一种更加务实的问题解决手段,是一种工具主义的应对性策略。近些年来,在“有价的民主”、“付费的产权”等口号之下,“业主咨询公司”、“第三方物业监管平台”等商业机构相继涌现并被业主所接纳。

基于上述分析,本文构建了如下理论框架。在作为国家基层治理单位的社区中,党委和政府以及扮演着国家权力末梢的居民委员会构成了国家的场域,输出国家意志并执行国家在基层社会的治理政策。房地产开发商和物业公司则构成了社区当中的市场场域,承担起以房屋管理和业主日常生活为核心的物业服务。而以业主及业主委员会为代表的社会场域,则负责在全体业主中达成集体决策并促进业主参与社区建设。有必要指出,在当下的城市社区中,以威权主义治理结构为依托的国家,所寻求的是统治秩序和社会稳定;以市场化服务供给为抓手的市场主体,追求商业利润;而以业主群体为代表的社会力量,则将捍卫物权作为基本行动目标。与此同时,偏好控制与秩序的政治化逻辑有权力为后盾,追求利润与效率的市场化逻辑有资本做支撑,而唯独追求权益的社会化逻辑没有得到有效保障吴晓林:《城市社区的“五层次需求”与治理结构转换》,《国家治理周刊》2018年8月。。也正是基于此,引入商业机构的做法,可以被解读为业主在权力、市场、社会三方力量严重不对等的情况下为自己“赋能”(Empower)的一种探索。作为一种功能性工具,商业机构往往被业主用来公布物业信息、监督物业公司行为,与当下物业公司形成监督与被监督的关系。同时,通过付费的方式将商业机构引入居住小区的做法,在一定程度上体现了业主群体不完全是当下物业管理制度的被动接受者,他们会在既有的物业服务框架之外,积极采纳新的市场化工具来实现自己的安居目标。

二、社会如何拥抱市场:基于“家和顺”与“第三方”的实证分析

(一)“家和顺”平台

1.“家和顺”平台的基本情况

本文所选择的第一个案例是在上海注册的“家和顺小区管理助手”。作为一种商业软件,“家和顺”通过网络技术平台为业主提供第三方支持,其主要功能包括“信息群发”、“财务公开”和“决策电子化”。小区在采用“家和顺”之后,业委会便在这个管理平台上导入小区内的业主信息。业主不仅可以通过该平台来查验自己的物业费缴纳、小区维修资金使用与剩余等基本情况,还可以查看业委会成员信息、对业委会的工作和业委会成员进行评价、提出意见与建议,并通过平台上的电子“社区议事堂”发起对小区特定议题的讨论。此外,小区业主还可以就小区内部的特定事项在“家和顺”平台上进行投票表决。

对业委会来说,“家和顺”平台的最大功能是通过网络节约了业主之间相互沟通的时间成本,从而成为破解业主大会与业主委员会启动难、开会难、投票难、表决难的一种有益尝试。业委会可以在平台上直接发布与物业服务和业委会工作状态相关的信息,并在表决性事项中统计业主的选票或投票数目,进而避免了小区集体决策过程中纸质化投票的繁琐程序。同时,在“家和顺”平台上,业委会还掌握着“政策议程的创制权”,也就是当需要对小区的特定事项进行表决时,只有业委会可以发起投票倡议。这意味着当物业公司需要启动全体业主投票解决特定问题时,必须要经过业委会同意才能进入决策程序。在财务公开之外,业委会还可以在“家和顺”平台上查看物业公司对业主报修服务、业主投诉的回应进度,并将其作为考核物业公司的指标。

2.“家和顺”实际运作:基于上海个案的分析

为了深入考察“家和顺”的运作效果,本文选择上海使用“家和顺”的徐汇区M小区进行深度个案研究。该小区共有343户业主,在上海徐汇属于规模不大的小区类型。在2003年到2006年期间,针对小区的房屋老化等问题,当时的业委会进行了一次房屋维修。2008年,现任的业委会主任L上任之后,突然遭遇房屋维修工程隊上门讨要工程款的棘手问题。面对工程方所开出的高达120万的维修合同,L主任本能地怀疑其合同的真实性,也由此开展了对其前任业委会以及小区公共维修资金使用情况的调查。经查实,当年小区大修所签订的合同金额是70万,但是在银行流水上却划出了170万。也就是说,不仅120万的劳动合同存在造假,小区的维修资金也存在被盗用、被冒用的问题。

基于此,L主任痛定思痛,开始思考能够切实保障小区业主权益的办法。如L所说:

“2003-2006年那笔维修房屋的钱到底怎么花的,到现在也是一笔糊涂账。这就迫使我去思考:怎么才能避免这样的事情发生?我做主任的这一届业委会怎样才能知道我们这个小区每一个月的收支?怎样才能监督物业公司不乱用、侵占我们的公共收益?”对L主任的访谈资料,2018年3月,上海。鉴于对当事人的隐私保护考虑,本文中的访谈对象名字均为匿名化处理后的姓名。

就是在这样的反思中,M小区于2015年引入了“家和顺”管理平台,并将小区中跟物业服务、公共收益、维修资金相关的所有信息都发布到该平台上,小区收入的每一笔钱以及物业公司所支出的每一笔钱都变得有账可查。在引入“家和顺”三年之后,M小区的公共维修资金保持了每年20万的积累速度,物业费的统计缴费率由原来的不到60%上升到96%。

可以看出,在M小区,“家和顺”平台的最大积极意义是业主及业主组织通过向商业组织付费的方式,掌控了自己的“钱袋子”。明确小区财务责任与权利,不仅助力业主捍卫权益,同时也形成了业主对业委会和物业公司的双重监督。

(二)“第三方”物业服务评估监理机构

1.“第三方”物业评估监理机构的基本情况

本文所聚焦的第二个案例是在北京注册的“第三方”物业服务评估监理机构,之所以被称为“第三方”,是因为相对于业委会和物业公司而言,这种机构在小区当中的角色类似于第三方评判者。从作用上来说,第三方物业评估监理机构的核心功能是新旧物业的交接查验以及对物业服务质量的日常评估。新旧物业的交接查验指在新的物业公司接管小区之前,由“第三方”以专业的技术、程序和人员来查验旧物业公司的账目并以监理报告的方式明确小区财、物的基本状况,厘定新旧物业之间的责任,避免新物业承担旧物业遗留的问题。物业服务的日常监理指的是“第三方”在业委会的委托下,通过明察暗访的方式追踪监督物业公司在维修、绿化、保洁、电梯维护、人员培训等方面的服务质量,并查验小区各种类型的收入和支出。“第三方”每月发布的物业项目服务质量评估报告成为评判物业公司的重要依据。从职能上讲,“第三方”机构在客观上是用自己的专业能力来弥补业委会在物业管理专业化方面的不足。如“第三方”机构的负责人所说:

“物业服务质量评估是极其专业化的技术活,由于在物业管理中存在着信息不对称、物业服务管理主客体不对位等问题,就需要一个专业的、懂行的第三方机构来帮助业委会评估物业服务质量,弄明白物业费的支出明细,以便在业委会和物业公司之间取得定纷止争的效果。”对第三方机构负责人H先生的访谈资料,2017年8月,北京。

2.“第三方”物业评估监理机构的具体实践

本文选择了北京海淀区C小区作为分析对象。在引入“第三方”物业评估监理机构之前,C小区因原有的物业公司强占公共收益、未经业主同意开发地下车库等问题,曾爆发过激烈的维权行动,其业委会主任也曾一度被不明人士打伤。在解聘了原有的物业公司之后,为了制约物业公司、防止物业暴力,C小区决意聘用“第三方”来监督物业服务质量并查验物业账目往来。

2014年,在“第三方”进入C小区之后,其每月在小区公告栏发布的监督报告成为业主了解小区物业管理状态的重要渠道,业主的知情权得到有效保障。在C小区,由于“第三方”的介入,有效地遏制了物业公司在花钱问题上的乱作为,小区的公共收益逐步回到业主手中。在这种情况下:

“我们就将一部分的公共收益转移成物业费,支付给物业公司来对冲其成本上涨带来的压力,物业公司也就不再涨物业费。在保持原有物业费用水平不变的情况下,小区物业服务质量并未下降,如此一来,业主和物业便能够和平相处。”对C小区业委会主任S先生的访谈资料,2017年8月,北京。

从理论上来说,作为监督物业公司的手段,“第三方”对社区事务的介入难免会遭受物业公司的排斥。但是在实际运作中,物业公司却对“第三方”表示欢迎,这是由于:

“现在中国的物业管理体制所存在的一个很大的问题是将公共服务职能和物业公司的服务职能混淆在一起。在现实中,业主往往要求物业将本来应该由政府提供的公共服务也承担起来,但是物业公司真做不了那么多事。这样一来,物业和业主的冲突就是无解的。在这种情况下,‘第三方的介入就会通过专业的知识告诉业主,哪些确实是物业的责任,哪些是政府的责任,从而避免了业主和物业之间的误解。”对C小区物业管理公司总经理M先生的访谈资料,2017年8月,北京。

三、商业机构介入城市社区的缘起:问题倒逼与工具主义的逻辑

从本文案例解读可以看出,特定问题的倒逼是商业机构能够介入城市社区的基础性条件,而商业机构所发挥的作用则在工具主义层面解释了这种市场化的治理路径何以可能。

(一)基于物权问题的倒逼逻辑

商业机构在城市居住空间(以商品房小区为典型代表)当中的出现并非偶然,也并不是所有社区都会引入商业组织来保障业主的权益。这不仅仅是因为引入商业组织需要业主支付额外的费用,更是因为商业机构的介入还需要一系列的支撑性条件。首先,聘用商业机构需要业主的集体决定。在这一过程当中,有效运作的业委会成为必要的组织保障。而在当下中国的商品房小区中,业委会的成立比例平均不超过30%吴晓林:《房权政治——中国城市社区的业主维权》,中央编译出版社2016年版。,这其中有效运作的业委会所占比例则更低。其次,在住房体制改革之后,房产的私有化和物业管理的市场化成为商品房小区最为突出的特征。在这类小区内部,集体行动的困境和相关法律制度的约束,使得中国的业主组织在职能和能力上都远远达不到欧美国家“私有化政府”的程度。这也导致了市场化的物业组织在治理能力的供给上往往比业主组织和政府机构都更加有效。从理论上来说,如果没有物业公司特别严重的侵权行为抑或业委会自身的腐败,业主很难有足够的动力去发起集体行动。因此,对业主群体来说,引入商业机构的动机在很大程度上可以归结为物权问题的倒逼。

在本文中,如果没有C小区中的物业暴力和M小区维修工程中的财产盗骗,两个小区或许并不会借力于“第三方”和“家和顺”。也就是说,在一个由原子化个体所组成的居住空间当中,没有特定的触发机制,业主在多数情况下都会是“沉默的大多数”。这种状态一方面体现了中国居住空间治理路径变革的艰难性,也即只有在物权所有人付出一定的代价之后才会寻求不同于以往的治理办法。另一方面也凸显了商业机构介入小区所面临的障碍。只有当小区的矛盾不可调和、小区的生活秩序面临着失控的风险时,商业机构才有介入的可能。以“家和順”为例,自2015年研发成功,该平台迄今为止所推广的小区数目尚不到100个,且在这100余个小区中,很多小区只是将“家和顺”视为信息群发的工具,并没有启动其民主决策的功能。这种现象进一步证明了中国居住空间的治理创新往往来自于特定问题的驱动,并呈现出被动性的色彩。

(二)基于工具主义的实用逻辑

特定问题的倒逼并不足以完全解释商业机构在城市居住空间的出现,在问题主义逻辑之外,商业机构在物权保障上所发挥的实际作用也构成了其能够被业主接纳的关键原因。易言之,基于工具主义的实用性逻辑是解释商业机构介入城市居住空间的另一个重要因素。

在本文中,虽然“家和顺”和“第三方”都遵循着“在商言商”的理念,并以谋取商业利益为目标,但是在实际的运作过程中,两个机构都发挥出特定的治理性功能。首先,在业主的个体层面上,两个机构强调的“财务公开、程序透明”为业主在物权利益和社区权利上的知情和参与提供了有利条件。对“家和顺”而言,其本质目标是通过财务公开和电子投票的方式,解决业主参与冷漠、集体决策难以达成的问题。类似地,“第三方”则是通过“物业服务信息公开”和“物业服务质量监督报告”的方式,增强业主监督物业的能力。其次,值得注意的是,在“家和顺”的平台上,逐条核查账目信息也是对业委会的制约手段。同样,“第三方”机构在帮助业主的同时,也将小区内部的物业责任厘定清楚,防止业主将无限责任强加到物业公司身上。简言之,“第三方”在监督物业的同时,也可以形成对物业的保护,其本质功能是为小区内部物业纠纷的化解提供专业的、可谈判的事实依据。

“家和顺”和“第三方”对其所在居住小区的治理意义,可以总结为赋权与制约并行。具体来说,商业机构在为业主赋权、协助其监督物业公司的同时,也会形成对业主组织自身的制约。在物业服务市场上,由于物业公司一般处于相对比较强势的地位,业主和物业之间的力量失衡决定了业主有必要雇佣专业性的商业机构来弥补自身的短板。另一方面,从业主对业委会的监督出发,过于强势的业委会也可能会带来小区治理的灾难,如既有的研究指出,因谋利、分裂等问题,业主组织会形成寡头统治和派系斗争并呈现出“准派系政治“和“私民社会”的特征石发勇:《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》,《社会学研究》2010年第3期;张雪霖:《私民社会:对业主维权与民主自治实践的反思》,《云南行政学院学报》2017年第2期。。因此,商业机构的出现,在给社会力量赋权的同时,也在客观上通过公开一切物权信息、划清物业和业主权责的做法,预防了业主组织的乱作为。

四、商业机构在城市社区中面临的问题与挑战

在城市社区中引入商业机构的做法,本质上是业主群体基于维护自身权益的需要,在物权治理路径层面所进行的探索。作为一种治理工具,商业机构在发挥作用的过程中,既有自身内在的局限,也会受到当下城市基层社会治理结构和治理制度的影响。

(一)治理工具自身的局限

在本文中,作为一种辅助性的治理工具,包括“家和顺”和“第三方”在内的商业机构并不是法定意义上的治理主体,在履行合同约定的职能之外,商业机构并不直接参与小区中的治理实践。但是,这并不意味着这种治理工具在使用过程中不存在缺陷。在以商品房小区为代表的城市居住空间中,业主能否通过商业机来保障自己的房产权益,归根结底依然要取决于围绕这些商业机构的运行所进行的制度设计与监督措施。就目前来看,在约束性制度要素尚未到位的情况下,无论是“家和顺”还是“第三方”,都无力解决业委会和物业公司进行合谋的问题。这种合谋一旦形成,商业机构就会蜕变成侵犯业主权益的利器。如“家和顺”的开发者和推广者Y坦言:

“就投票功能而言,家和顺只能根据你输入的数据得出合乎逻辑的结果,但是它并不会对选举结果做出价值判断。如果使用家和顺的业委会所设计制度、方法、程序是好的,那么家和顺就是社区治理的助手,如果业委会自身是有问题的,那么家和顺就可能成为搞坏小区的帮凶。”对Y先生的访谈资料,2018年4月,上海。

(二)市场化治理工具与城市基层治理结构的张力

在商业机构作为一种治理工具存在自身的问题之外,业主自发的、市场化的治理工具与当下城市基层治理结构之间存在的张力,成为此类机构介入城市社区所面临的第二个问题。如前文所述,市场化的住房改革并不意味着国家退出了居住空间。鉴于在城市基层社会中用以维护社会稳定和统治秩序的威权主义治理结构依然普遍有效且持续强化,任何治理路径和治理工具的更新都难免受到这种结构的影响。以本文的研究对象为例,在M小区引入“家和顺”之后,当地的居委会和街道办事处便要求L主任就“家和顺”的使用情况及小区的治理情况提交定期报告。对L主任来说,这种要求显得难以理解:

“当我们工程款被盗用的时候,我日夜为解决问题发愁,那个时候街道办和居委会都表示没有办法,帮不了我们。可是当我们自己用家和顺把小区管理好了,他们开始要求我们提交报告,让我们接受居委会的监督和领导,我也不知道为何要这么做。”对L主任的访谈资料,2018年3月,上海。

当被问及为何需要使用“家和顺”的小区提交报告时,街道办官员解释说:

“引入‘家和顺、‘第三方这类商业机构进入小区,我们现在没有文件或者法律上的政策依据,所以政府只能采取十分谨慎的态度,以此来预防社会风险。”对M小区街道办官员N先生的访谈资料,2018年4月,上海。

类似的情况同样发生在“第三方”身上,当“第三方”被北京大兴、海淀等部分小区的业主接受之后,当地的街道办便要求“第三方”的经理和专业技术人员承担起“摆平闹事小区、维护社会稳定”的职责。对于“第三方”的总经理来说,政府的要求并不合理:

“因为‘第三方的核心使命是为业主和物业明确各自的权责利提供专业性依据。作为商业机构,我们不能介入到纠纷过程当中,这超过了我们的职能范围,也会影响我们的客观性。”对H先生的访谈资料,2017年8月,北京。

由此可以看出,虽然商业机构是由业主自主决定和自发聘用,但是在一个国家权力無处不在的社会环境下,其功能的发挥依然受到当下政治环境所决定的结构性背景的制约。当业主将商业机构作为治理工具引入其居住空间时,对社会稳定的追求、对基层社会秩序的偏好和对社会风险的防范,都会使得国家权力本能地选择干预。

五、讨论与结论

1988年以来,借助新自由主义的市场化工具,商品化的房屋供给催生了一个“业主中国”,也加剧了中国城市居住空间治理的复杂性。在过去二三十年当中,虽然国家采取了“选择性干预”Hu Jieren,  Tu Yue and Wu Tong, “Selective Intervention in Dispute Resolution: Local Government and Community Governance in China”,Journal of Contemporary China, Vol. 27, No. 111, 2018, pp. 423-439.、“创新性立法”盛智明:《地方政府部门如何规避风险?——以A市社区物业管理新政为例》,《社会学研究》2016年第5期。等多种手段来“使和谐社区运转起来”胡洁人:《使和谐社区运转起来:用法社会学方法研究当代中国城市社区纠纷化解机制》,上海人民出版社2016年版。,但是由物业矛盾所引发的社会纠纷却始终居高不下,以至于包括商品房小区在内的各类社区都面临着“碎片化”治理的困境李强、葛天任:《社区的碎片化——Y市社区建设与城市社会治理的实证研究》,《学术界》2013年第12期。。如何重构“可治理的邻里空间”和居住空间,已经成为城市基层政治亟待解决的重要问题孙小逸、黄荣贵:《再造可治理的邻里空间——基于空间生产视角的分析》,《公共管理学报》2014年第3期。。

在这种背景下,商业机构的出现成为业主利用市场工具解决物权问题的一种尝试。在单位制体制之下,居民房屋来自国家分配,群众也因此依附于国家,而住房体制的改革则催生了拥有私有产权的业主群体,也激活了他们的权利意识和自主意识,物权受损的状态更引发了集体性的业主行动。但是,在当下的居住空间中,业主的行动无疑遭遇着内外两方面的困境。一方面,国家与市场的相对强势使得业主及业主组织的行动空间面临多重制约。另一方面,业主组织自身也面临着权威性不够、自身能力不足的问题。从这一角度来说,在市场化的物业服务之外,通过订立契约引入商业机构的做法,便对业主群体产生了如下两方面的意义:一是用付费的、借助外力的方式在物业服务问题上实现与市场力量的“权利平衡”,以达到“安居”的目的;二是借助专业化的工具来弥补自身的不足,以增强业主组织在业主群体当中的合法性和权威性。因此,拥抱商业机构的做法,既体现了业主在对外维度上的“权利诉求”和“权利伸张”,也体现了其在对内维度上的“自我建设”和“自我成长”。与西方国家“私有化政府”治理方式不同,中国的业主组织在筹备和运作的过程中,都面临着参与不足、合法性不够的先天劣势。有鉴于此,商业机构也成为了补充业主组织合法性和权威性的一种方式。

盡管业主对商业机构的接纳呈现出明显问题驱动的逻辑,但是这种路径依然体现了业主能够在国家安排的制度化路径之外,自主探索可行的物权治理办法。可以看出,商业机构在预防物业纠纷、促进业主参与、保障物业权益方面有着积极的作用。但是,拥抱市场工具这种治理路径的采用,并不意味着市场化的治理路径和当下城市社区治理制度之间的张力会自然消解,市场化的工具在何种程度上能够在价值层面真正实现业主想要的目标,不仅取决于这种工具本身如何使用,也同样取决于围绕商品房小区治理所进行的制度安排。进一步而论,在治理工具之外,包括当下中国城市商品房小区在内的居住空间所出现的问题,依然可以从治理结构上找到原因。

(责任编辑:彤 弓)

Abstract: Since the end of the 1990s, the privatization of housing provision and maintenance in China has complicated the governance of the residential space and resulted in countless social conflicts regarding property management. Homeowners, who are always suffering a great loss in their housing rights, are experimenting with every possible means to safeguard their property. It is against this background that commercial organizations, which works as business actors that participate in residential neighborhood governance by proving profit-making service such as consultation, are being employed by homeowners to empower themselves. Drawing on an empirical case study in Beijing and Shanghai, this research finds that the infringement of housing rights and the function of commercial organizations are the leading factors that account for homeowners acceptance of business actor. Serving as a property governance instrument, commercial organization is effective in preventing and defusing housing-related disputes, but this instrumental governance approach, at the same time, is suffering from its internal drawbacks and the inference from the state. The findings in this research prove that conflicts exist between the current governance structure of the residential space and the innovative market-oriented property governance approach in urban China.

Keywords: Commercial Organizations; Urban Residential Space; Property Governance