王瑟

2019年12月30日，印度总理莫迪正式宣布任命刚刚退役的陆军参谋长比平·拉瓦特为印度首任国防参谋长。这被印国内舆论视为军事改革的“重大突破”，具有“里程碑式”意义。事实上，此举是印度自2017年以来开启的新一轮军事改革进程的组成部分。本轮军改虽然面临重重挑战，但莫迪政府的强势地位仍为军改带来一些新的风向。

印度军事改革出现新动向

早在2015年12月，莫迪就曾对三军参谋长表示“兼顾国防现代化和军队规模的增长，既困难又没必要”，暗示政府希望军队能够集中力量推动国防现代化。2016年，国防部任命由陆军退役中将谢卡特卡尔牵头的专家委员会，专职负责研究如何通过军改推进国防现代化。同年，该委员会向政府提出99条军改建议，政府最终决定采纳其中的65条，印度新一轮军改由此启动。综合来看，印此轮军改主要包括三方面内容：

第一是启动陆军改革。2017年8月，印国防部宣布启动独立后首次大规模陆军重组计划，精简后勤和非作战机构，裁汰冗员，具体措施包括：关闭全部军队经营农场及非作战区域的军属邮政设施;优化整合陆军通信力量及各级军械维修单位;将5.7万名军官和文职人员重新部署到一线战斗岗位;等等。2018年9月，时任陆军参谋长拉瓦特宣布将对陆军所有机构、人员进行整体评估并向国防部提出针对性改革建议，主要包括三方面内容：一是调整陆军总部机构设置，根据现代化战争需要新建或取消部分岗位，裁撤、合并部分职能重复的行政机构，被裁撤机构人员部分调至一线战斗岗位，部分直接转业;二是重组部分步兵师为“一体化战斗群”，战斗群将部署于印巴和中印边境，规模介于旅与师之间，拥有步兵、装甲兵、炮兵和独立的工程、信息、后勤力量;三是改革军官晋升机制，解决中高层军官晋升难问题。2019年3月，国防部宣布同意陆军先行提出的部分改革措施，此外还宣布重组部署于印巴边境的第九军，作为“一体化战斗群”的先行试点。

第二是强化顶层设计。2018年4月，印设立国防规划委员会，由国家安全顾问多瓦尔兼任主席，成员包括三军参谋长、国防秘书、外交秘书等军政要员，下设战略政策、计划与能力建设、国防外交、国防生产等四个子委员会。委员会的工作成果直接向防长报告，使印军需求能够及时有效地反映到政府并转化为战略规划。宣布设立国防参谋长作为国防部长的首席军事顾问，这有利于打通国防部内军政系统间的隔阂，使防长和军队可绕过繁琐的官僚程序直接进行沟通。

第三是关注新兴领域。2018年9月，莫迪宣布将在网络、太空和特种作战等战略新疆域成立跨军种新型作战部队。2019年5～6月，印先后成立国防网络局、国防空间局和特种作战局，分别负责网络战、太空战和特种作战。

印度军事改革的目的

首先是通過加强顶层设计，克服体制痼疾。印原有国防规划体制存在两方面严重问题。一是缺乏总体性、长期性国防安全战略。印历史上建有大量国防安全机制，但大多因应危机组建，危机结束后或直接解散、或失去相应职能。常设机构如内阁安全委员会、国家安全委员会亦仅就短期目标制定政策。缺乏国家安全和国防发展长期规划导致印国防现代化目标不明，野蛮生长。二是难以统筹三军需求。印各军种传统上相对独立，依自身利益和发展需求制定规划，互不通气，重复建设严重。虽然组建了联合参谋部，但其权力有限，不仅未能协调三军发展，反而成为各军种博弈平台。

其次是优化开支结构。印国防开支虽增长迅速，但因军队冗员太多，用于装备现代化资金受到严重挤压。以陆军为例，2018～2019财年，人力开支占总预算比例高达63%，而用于购买新装备的预算仅占13%。畸形军费结构严重损害印军作战能力。一方面是战备水平低下，为节约资金，印军被迫停止购买部分武器系统的弹药。据印国家最高审计机关主计审计长公署2017年报告，印军152类弹药中有121种库存量低于国防部所规定的可进行40天激烈战斗水平，其中61类处于极低水平。另一方面是装备现代化进程受阻，装备老化问题严重。前陆军副参谋长钱德称，印陆军装备中68%属过时装备，24%属现代装备，先进装备比例则仅为8%。因缺乏资金，印多项军购计划被迫延宕。

最后是适应现代化战争需要。印军架构、理念仍较传统，信息化、现代化程度较低，难以顺应新时代军事斗争需求。印军特别是陆军编制多沿袭英国传统师团制，规模虽大但内部松散，导致其行动缓慢、难于调动。此外，印对网络、太空等新疆域战争形态亦准备不足，在战略制定、机构设置、人才培养、技术研发、资金投入方面与其他大国相比均有明显差距。

印军装备的“烈火—5”型导弹。

印度军事改革前景展望

印度独立以来曾多次尝试军改，但均遭遇强大阻力，多数无果而终。莫迪政府此轮军改亦面临多重挑战。

首先是军内阻力。此轮军改牵涉利益广泛，如真正落实必将打破军内既有利益格局，招致有关利益集团反对。以陆军改革为例，虽然很多措施仍处于内部讨论阶段，但已引起争议。如裁军和机构重组将使大量官兵面临提前退伍转业风险，可能引发官兵群体不满。其次是军队与官僚关系。印军长期受国防部文官领导，相对而言地位较低。但新设立的国防参谋长一职却在国防部内拥有较大实权，其领导的军事事务局是国防部内排名第一的部门，将如此重要的职位委任给军方人士难免会引起文官群体的眼红。第三是军外利益攸关方抵制。如对军械库和维修车间的私有化政策已引起印国营兵工厂职工不满，多次导致联合罢工和绝食抗议行动。

展望军改前景，尽管阻力重重，但因莫迪政府执政地位稳固、军改意愿较强，此轮军改或可冲破阻力，深入推进。从能力上看，莫迪及印人党以绝对优势赢得大选，在人民院优势明显，抗压能力强，为推动军改奠定坚实基础。新任国防规划委员会主席多瓦尔、国防参谋长拉瓦特均为莫迪心腹，使现政府对国防系统的控制力明显增强。从意愿上看，推动军改或有利于莫迪塑造“国家安全卫士”形象，在经济失速的背景下能够起到巩固民意的作用。除内部因素外，印度认为外部形势也是促使印推动军改的重要原因。近年来印自认为在所谓“两条战线”上均面临严峻挑战。在中印边界，印日益担忧其将失去“竞争优势”;在印巴边界，两国在克什米尔地区冲突不断、军事对峙长期存在。拉瓦特就曾表示，“严峻的安全形势已迫使印无法再像过去一样作战”。

综上所述，印军当前军改意在协调三军发展，建立信息化、现代化的军事力量。然而改革必然会触动各方既得利益，在一定程度上影响选情。如何在二者之间找到平衡点是莫迪政府面临的一大难题。