●陈荣奇

1984年，我国第一个开发区诞生。此后，全国各地开发区如雨后春笋般涌现。开发区已成为了当地经济发展、科技创新的重要载体。XX经开区（XX高新区）经过20余年的建设，取得了一定的成绩。但是，随着开发区升级为国家级经开区、高新区，发展站在了一个新的更高的起点上，许多体制机制问题也凸显出来。如何进一步完善管理体制机制，促进开发区健康持续发展，已成为当前转型升级的一个重要课题。

一、福建省内外国家级开发区管理体制、机制概况

（一）管理体制概况

从目前福建省内外国家级开发区管理体制来看，主要有三种类型：准政府管理模式、开发区与行政区合一的管理体制、以企业为主体的开发体制。

1.准政府管理模式：开发区设立党工委、管委会，作为地方一级党委、政府的派出机构，但机构、编制、领导职数比行政区要精简得多。主要职能是园区开发、建设和管理，服务园区企业。该模式适用于人口较少、相对独立且建设初期的开发区，如三明、XX经开区（XX高新区）等。

2.开发区与行政区合一的管理体制：开发区和行政区基本重合，故实行“多块牌子、一套人马”，内设机构设置也参照地方行政机构。该模式适用于整个行政区域就是开发区，或开发区就是原有城区建制的一部分。如海沧台商投资区、福州经济技术开发区及江西吉安 (井冈山)开发区、赣州开发区等。

3.以企业为主体的开发体制：开发主体是企业化运作的公司，而非前述的政府派出机构或地方一级行政组织。最大特点是，不但要开发工业用地，还要参与公共基础设施建设。投资补偿主要依靠工业、商业用地开发的收入，而非税收收入，如上海漕河泾开发区、漳州招商局开发区等。

（二）管理机制概况

《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》(国办发〔2005〕15号)规定，国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，原则上按低于本级政府半格配备干部。该意见第五条指出，“国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。”全国大多数开发区都是按照这一精神实行管理，差异就在于不同地区的党委、政府对开发区职能的授权不同而已。

（三）工作人员管理机制概况

关于工作人员管理机制，多数开发区采取了与其管理体制(如前所述)密切相关的模式：一是准政府公务员管理方式，这类开发区工作人员的工资、待遇与当地其他市直单位工作人员一样，实行阳光工资制度，如XX经开区（XX高新区）；二是地方性事业编制管理方式，这类开发区工作人员的工资、待遇，一方面参照当地其他市直事业单位基本的工资制度，另一方面，与开发区自身的绩效管理体制作为补充，如井冈山、赣州开发区；三是企业管理模式，这类开发区工作人员的工资、待遇完全按照企业绩效管理办法进行管理。如上海漕河泾、漳州招商局开发区等。

二、XX经开区（XX高新区）发展现状

XX经开区（XX高新区）属准政府管理模式，党工委、管委会为XX市委、市政府派出机构。经开区与高新区实行“两块牌子、一套人马”。XX经开区设立于1998年7月，1999年5月，经福建省政府批准为省级开发区，2012年3月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区。XX高新区于2012年7月经福建省政府批准为省级高新区，2015年2月经国务院批准升级为国家高新技术产业开发区。

2015年3月，XX市委研究决定，XX经开区与XX高新区整合，实行“两块牌子、一套人马”管理，按照“同级授权，属地直管”原则，实行“两调整、一下放”（党的建设、经济社会管理职能调整由经开区负责，把市一级行政审批与管理职能下放到经开区），把XL区所辖的2个镇和YD区所辖的4个镇纳入XX经开区（高新区）管理。2017年8月，XX市委、市政府研究决定，经开区不再承接“两调整、一下放”相关职能和事项。同时明确了重点开发范围，即DX、HF、GP三个开发片区，共计25.4平方公里。XX经开区（XX高新区）2019年实现规模以上工业总产值245.18亿元。规模以上工业增加值比增2%。财政总收入10.9亿元、比增5.6%，地方级财政收入6.1亿元、比增5.6%。

经过20余年的发展，尤其是升级为国家级经开区 (高新区)后，XX经开区(XX高新区)体制机制滞后的问题也凸显出来，主要表现在：

（一）体量偏小

2017年8月，XX市委、市政府明确了经开区重点开发范围，即DX、HF、GP三个开发片区，共计25.4平方公里。目前，DX片区7平方公里是中心城市的拓展区，已经没有产业开发余地；HF片区1.17平方公里基本安排完毕；GP片区17.2平方公里实际连片可开发面积不足2平方公里，发展空间十分有限。从经济总量来看，XX经开区（高新区）经济总量偏小，与先进国家级开发区的差距较大，2019年商务部国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果排名160余位。

（二）职能权限不到位

XX市委、市政府虽于2018年5月授予了26项行政权力和公共服务事项（X 政综〔2018〕82号），但是离管理红线范围内的经济事务还存在较大差距。以征地拆迁为例，经开区管委会承担着辖区的招商引资、基础设施建设和服务入区企业等相关职责，但DX、HF、GP镇的行政关系不隶属经开区，征地拆迁、行政执法等行政主体职能必须通过XL区、YD区政府给予解决。规划、国土管理职能也是如此，增加了协调环节，降低了运行效率。

（三）机构、编制、职数不匹配

作为派出机构，市委、市政府和市级各有关部门在安排部署工作时把经开区作为一个普通县（市、区）来要求，但在机构设置、人员编制、领导职数等方面，却按市直部门进行配置，责权利不匹配，内设部门要对应多个市直部门，人员少、工作量大，疲于应对，且不利于调动干部积极性。如撤销XX市城乡规划局、国土资源局原高新区派驻分局后，因为加挂的分局没有法人资格，不具备行政审批职能和相应处罚等行政执法资格，无法实现“区内事区内办”的要求。干部专业人才较为单一，业务主要集中在部分领域，干部流动渠道窄小。现有干部年龄层次普遍偏大，在无法对外交流调整的情况下，内部的提拔使用和交流换岗的空间较小，干部成长空间有限。

三、完善XX经开区（XX高新区）体制机制的建议

开发区管理体制机制的变化，取决于开发区的发展状况和功能转化。XX经开区（XX高新区）经过20余年的发展，区内规划用地已基本布满项目，目前急需扩大规模，功能也由原来单纯的制造加工生产区转向集工业、商贸、物流、金融、研发、服务、生活为一体的综合区，开发区的功能已从单纯的经济功能转向城市综合功能。

（一）拓展扩区延伸基地做大总量

土地是开发区发展命脉。一是拓展。落实市政府《关于DX片区暨XX经济技术开发区拓展区控制性详细规划的批复》（X政综〔2013〕435号）精神，将原批复DX区域XX大道西侧的0.444平方公里、HF镇洪田路东侧2平方公里的可利用地划入XX经开区（高新区）重点开发红线范围。二是扩区。按照“一区多园”发展模式，建议将YD区KS镇文馆秀山万亩地块（6.667平方公里）作为XX经开区（高新区）后备产业园。三是合作。通过互利互惠的原则，与其他县（市、区）采取股份合作方式开发工业集中区，明确双方的权利与义务，按照资产和出资比例，分担权利和义务，分享GDP统计和税收，共担责任，共享收益。

（二）深度“放管服”改革做优营商环境

营商环境是一个地方经济发展的重要方向标。2017年8月体制调整回归主责主业以来，明确了经开区重点开发范围以及财税体制、债权债务、统计考核、机构编制、干部管理等事项，授予26项行政权力和公共服务事项。但是因经开区不是一级行政区划，行政许可、行政审批、行政处罚等社会经济管理职能欠缺，特别是之前设立的派出机构国土分局、规划分局等被撤销后，在经开区（高新区）加挂的市环保、国土、规划、建设分局牌子，因没有法人资格，不具备行政审批职能和相应处罚等行政执法资格，国土规划事项无法实现“区内事区内办”的要求，在一定程度上影响招商引资工作。因此，建议按照“简政放权、放管结合、优化服务”原则，加快政府职能深刻转变，降低制度性交易成本，加快推进建立“只进一扇门”“一趟不用跑，最多跑一趟”服务格局。学习参照天津开发区（整合18个部门216项审批职责，全部划转到行政审批局，用1个印章代替209个印章）、平潭综合试验区、漳州高新区的做法，设立行政审批局，充分授权，采取部门集中、职能集中、事项集中、平台集中的方式，设立“一个窗口”，统一受理业务，形成“一张表单”，实行“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料、完成多项审批”的“一站式”审批模式，做到程序最简、时间最短、成本最低。因政策法规无法突破的审批事项，必须由市政府有关职能部门办理的事项，应通过设立派出机构（如国土、规划、环保），作为市直部门的全能科室，一次性审核审批（若无法设立派驻部门，且业务涉及XL、YD区，则由市局承担，如质监站），真正实现区内事区内办，以干部的辛苦指数换取企业的满意指数。

（三）激活用人机制

根据责权利匹配原则，一是授予开发区相关人事职能，建立开发区与市直部门之间干部交流制度，定期选派如项目建设、规划、国土、环境等专业人才到开发区挂职，指导开发区专业队伍建设；二是开发区区域所属乡镇（DX、HF、GP）干部采取双重管理的方式，镇全体班子成员的任免必须征求XX经开区（高新区）的意见。三是探索实行内部绩效考评奖励办法，推行聘（任）用制度。参照井冈山开发区的做法，除市委任命的干部外，对XX经开区（高新区）机关及区属事业单位工作人员，打破身份界限，实行全员聘用。干部编内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用相分离的“双轨运行”管理。对开发区所属机关事业单位在编在岗人员，参加机关竞岗且聘任（用）的，实行身份等“封存管理”，原职级记入个人档案，保留原身份、级别不变，工龄和任职年限连续计算，按规定办理工资套改、正常晋升手续，确实调动干部积极性。