大数据时代地名管理工作的探讨及对策

2020-03-02辉曹巍陈

经济师 2020年5期

●汪辉曹巍陈政

一、引言

随着经济社会的快速发展，我国各方面都呈现出迅速发展的态势，地名信息也呈现出快速变化和更新快的特点，同时这也加大了相关管理人员的管理难度，为实现对地名的有效管理，地名工作者应当着手研究要怎样才能更为有效地进行信息搜集、更新、使用，提高其管理效率等。我们要以“数字地名为民服务”“地名开拓创新工作”作为工作指导，实现数字地名的行政管理和大众服务的相互融合，并借助对地名数字化公众服务的强化，来推动地名数字化建设的发展，将地名的数字化管理融入到社会化公共服务当中。同时，要以数字地名为基础，丰富社会化公共服务内容，并提高数字地名的管理效率和质量，围绕人民群众这一核心，为其构建贴心、实用的社会化公共服务的民生工程。基于网络技术的不断发展下，民政地名工作者对地名有着全新的认知，将其视为城市公用物品，从而借助先进技术，从提高群众生活质量、加快城市发展进程两个方面入手，给城市良好形象的树立搭建展示平台，加快推动城市建设。

相关资料显示，在我国每年的经济损失当中，有相当数量是由于地名或地名标志出错而导致的。作为民政地名工作者，应当严格遵守“数字地名，以民为本、为民服务”这一宗旨，围绕推动社会发展、服务于社会群众生产生活积极开展数字地名这项公益性基础工作，紧跟时代发展，不断调整自身发展策略，大力创新地名管理工作，从而实现可持续发展。所以，在开展地名工作时，应当以提高群众生活质量、推动和谐社会的形成为目标，实现地名的数字化发展，提升服务水平。①

将地理作为实体来看，那么其就称之为地名，其涵盖多个名称，如行政区划名称、居民居住地点名称等。人们长期在某一区域的活动生活下，从而形成了地名，其充分融入了当地文化、风土人情等。地名承载了一个地区的文化内容，是作为区域不断发展下的产物，并且具有随区域变化而变化的特点。地名中涵盖了当地的历史文化价值，是作为该地区的文化标志。②

由于我国改革开放步伐的加快，新城的不断出现和旧城的不断改造，使得城市出现了天翻地覆的变化，同时也使得地名发生了变化。尽管地名归属于非物质文化遗产范畴，但其作用却是不容忽视的，它的存在和废除与历史文化的有效传承息息相关。作为地名，是一个地点的地理空间的名称，其对应的是地理实体，当地理实体不复存在时，那么该地名也面临着更迭的命运。③另外，在外来文化和商品经济的冲击下，在城市化迅速推进和人们的生产生活方式日益现代化的过程中，一些人开始否定传统地名的文化品位和文化价值，随意更改老地名、弃用老地名的现象时有发生。有些地方在新命地名时片面地追求所谓的经济效益，有些则命以“假、大、洋、奇”的地名，这一命名方式并未融入进当地的文化特色，且不利于管理工作的进行，导致一名多用、一地多名等错误行为频频发生，严重影响了公共服务能力的提升。④而且也使地方文化得不到有效的保护和发扬，地方特色得不到体现，有的甚至会给地方形象带来负面影响。时代的不断进步给地名带来了严重影响，其正处于不断变化之中，诸多蕴含着历史文化的地名被取代，要怎样才能有效保护地名文化遗产成为当今一大重要研究课题。

二、地名管理所面临的困境

1.地名规模形态超过现有管理容量。

（1）地名数量级别上的增加。随着我国经济和城镇化快速发展，新城建设和旧城改造，从而使地名规模成指数级增长。另外，对于城市功能区域的划分，如生产片区、生活片区、服务片区、休闲景观片区等，对于这些功能片区需要重新命名；对于新建的道路街巷、厂房居民区域、建筑物也需要重新命名。对于大量地理实体的命名和管理确实是地名管理工作所面临的问题。

（2）地名类别繁杂。现在城市有些地理实体形态已经超过原有的地名分类范畴，出现了交叉的类别形态，比如现在城市里面出现许多的商住楼，下面是商场，上面是住宅楼。对于这样的楼房是以商场来命名还是以住宅楼来命名，成为地名管理工作者的难点。

（3）需求的差异化。对于目前的地名管理方式来处理单一的地名需求，无论数量增长速度多快，都能得到妥善处理。然而随着经济的发展，人们对于地名的需求也是多样化的，比如领路、设标等，而新时代下，人们的需求日趋多元化，如贷款、教育等需求都需要借助于这一公共服务的帮助，同时还有新的需求出现。如果对于每一个对象不同的需求采取订单式服务，以目前的地名管理水平和能力很难实现。

2.地名规范化和标准化难以推行。只有对地名制定统一的标准，才能让不同的区域、不同的民族、不同国籍的人们正确理解地名的基本含义，更好地识别，这样才便于人们的出行和交流；标准化和规范化的地名才能够让现代信息技术更好运用到地名的管理工作中，便于建立地名信息共享平台，这样能够为人们提供规范的地名公共服务。然而，在现实中将地名规范化和标准化遇到很大的阻力。

（1）成本问题。对现有自然地理实体的名称进行规范化和标准化处理，需要各种费用，增加了地名管理成本；另外，对于现有的人文地理实体进行规范化和标准化，不仅需要各种直接的费用，还会增加大量的社会成本。所以各地政府对于地名的标准化是慎之又慎。从长远的角度来考虑，地名的标准化有利于区域经济的一体化和全球化，以及城市的国际化；然而，基于实际这一层面来看，又会使其工作任务更加繁重，加大工作难度。

（2）传统习惯和历史渊源。全国各个地方都存在由一些地方方言、生僻字、异体字等组成的地名。这些地名存在与现代汉语语法标准不一致，同地名的标准化存在矛盾。然而这些地名是当地人们长期形成的一种习惯叫法，一时是很难改变的。

（3）崇洋媚外。采用汉语语言文字及汉语拼音对地名进行命名是经过联合国地名标准化协会批准的。而目前社会上有些人存在崇洋媚外的心态，对一些地理实体采用“古大洋怪”的名字来进行命名，如有些楼盘叫香格里拉、什么皇宫，什么买哈顿等不标准的名称来命名。已经引起国家民政部、公安部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部和国家市场监管总局等6部委的高度重视。⑤

3.地名监管缺失。

（1）对地名认识存在的误区，造成对地名监管缺失。有许多管理工作者认为对地名的管理就是地理实体命名的管理，名称一旦确定下来，就认为地名管理工作完成了，以后的事情就是民政部门的事情。对于普通老百姓来说，有些人认为对地理实体的命名就是像给小孩取名字一样，取什么名称是他们自己的事情，不需要什么监管。如有些开发商认为对于自己开发的楼盘取什么名字，什么时候对楼盘取名是自己的事情，最后到管理部门备个案就行了。对于名称是否重名，名字好坏，都与他人没有任何干系。但实际上，地名这一社会服务性质，决定了地名是为社会和公众服务的。对于地理实体的名字一旦确定下来，那么就已经被赋予社会性，是作为人们日常生活、交往等方面的重要手段，它的命名、更改、发展、演变受到社会的制约。对地名的命名和监管不仅要考虑命名者的个体主观意愿，还要考虑社会效益。

（2）地名管理法规体系尚不健全。在国家出台的《地名管理条例》中没有对违反该条例的行为的处罚进行规定，民政部出台的《地名管理条例实施细则》虽然对处罚行为进行了规定，但是没有具体的标准。由于上位法的限定，地方政府关于地名管理的办法也不能对于具体的处罚措施进行严格规定，所以地方政府在对地名管理的执法过程中，只能依据其他相关的专业法规来处理。对于有些违反地名管理中的行为，只能要求限期进行整改，如拒不执行也没有相应的处罚手段和措施，这样不能达到预期效果。

（3）监管执法力量单傅。随着城镇化的快速发展，城镇地名的数量成指数级增加，范围更广，对其监管的数量大和范围更广，这就需要更多的地名管理人员，而目前全国各地从事地名管理工作的人员编制是很有限的。这些地名管理人员中大部分人员去从事地名的命名、地名标志设立、地名公共服务等工作，从事专门的地名监管工作的人员少之又少。

（4）部门间缺乏有效沟通，导致地名监管执法工作难以进行。由于地名管理工作涉及到多个管理部门，如涉及到地名文字方面，是由语言文字委员会监管，对于开发商项目名称的广告营销，需要工商部门来监管，对于开发商项目的命名需要民政部门来监管。因此对于地名监管需要相关部门配合、协调来开展综合监管，然而地名监管的协调机制尚不完善，要开展一次地名综合监管执法是相当困难。

4.地名公共服务不到位。传统地名工作随着时代的进步而被赋予了新的含义，即地名公共服务，其是涵盖了地名标志、数字地名等多方面的系统工程，⑥关乎着人们出行和社会基础服务，是公共事业服务中的重要组成部分。然而目前各管理部门所提供地名服务根本不能满足现实中人们对地名服务的需求，这主要是由下述原因所引起的：一是地名管理部门提供的服务还是停留在传统的地名命名、地名录入、设标、问路等，服务类别单一；二是地名管理部门对地名数据掌握不全，有些信息不畅通，无法保证24小时不间断的地名服务，服务质量令人堪忧；三是现代化信息技术在地名管理工作中没见有充分地发挥其作用，有时不能很好地实现即时服务。

5.地名档案管理手段落后。目前的地名管理人员素质不高、配备不齐、档案管理手段单一，管理模式落后，地名数据陈旧、还出现毁损或丢失的现象。甚至有的地方政府将地名管理工作与其他业务合并，这样严重影响了地名档案管理和开发利用。

三、地名公共服务能力弱化的原因分析

1.管理理念的落后。在城市发展步伐的不断加快下，地名信息的应用更加广泛，群众对地名信息需求也逐渐增加，同时，对地名信息的获得渠道、传递方式等也提出了更高要求，⑦落后的管理理念和传统的管理手段已经制约着地名管理作用的有效发挥，主要表现在下列三个方面：

（1）没有树立市场理念。《地名管理条例》于上世纪80年代正式出台，但就当时的经济状况来说，社会主义市场经济体制还未得到充分确立，导致这一条例中的计划经济色彩十足，基于这一环境下所设立的地名管理体系也被沾染上计划经济的色彩。在当时的条件下地名管理对象单一，公众对地名的需求也是单一的。而现在我国已经完全确立社会主义市场经济为主体，多种经济形式并存，以前颁布的《地名管理条例》很难适应现在的经济形式了。

（2）服务理念没有形成。传统的地名管理工作重点放在行政管理，没有意识到管理就是服务，对公众提供公共服务产品是现代行政管理的主要内容，在这样意识形态下，导致了政府对地名公共服务投入就相对比较少。

（3）法律意识缺失。在处理实际问题时，往往都无法严格依照相关法规来进行处理，导致法治作用无法得到充分体现。例如当前设立的多个开发区、经济区等，有的是基于某行政区域内设置的，而有的则跨越了多个行政机构，尽管其设立了行政管理机构，但其在处理具体事务时，并没有依照国家规定，导致给人口管理、经济管理等工作的进行带来了严重阻碍。

2.经济方面的原因。某一地区的经济基础与其发展水平呈正相关，对地名的公共服务越重视，愿意在物力、财力、和人力方面进行大量的投入，从而地名管理水平和服务水平的档次和标准也高。对于经济欠发达的地方，经济财力有限，导致其投入到地名管理工作的人力物力等严重不足，就地名管理工作从业人员来说，认为地名工作在日常生活中并不重要，可有可无；甚至还认为地名管理工作是上级主管部门强加给自己的事情，与己无关，在平时的工作中，“等、靠、要”思想相当严重，进而给地名管理工作的顺利开展带来不利因素，严重制约了地名公共服务能力的提升。

3.多头管理带来的多头审批。长期以来，地名管理系统存在诸多不足，管理主体过多，政出多门等现象层出不穷。诸多部门为获取更高效益，均参与到地名标志等工作中去，对于地名标志的设置等分别由公安、市政等多个部门管理。对于车站、机场、码头、河流的地名由专门部门管理；此外，诸多单位在设置名称时，融入了地名意义，如医院、事业单位等，而负责管理这些地名的部门数量也不断增多，且在管理时，是否设置统一的标准，对地名意义的衡量上意见是否统一等，这些都难以准确判定。

4.简单落后的地名管理方法和手段。对于我国，在相当多的地方，相当长一段时间，地名管理工作还停留在柜台式管理阶段，即主要工作是地名审批环节，认为把地理实体的命名审批完之后，管理工作就结束了。工作人员没有意识到地名管理工作是一项系统工程，包括对地理实体信息的收集、分类、加工、生产、运用等过程，而对地理实体的命名仅仅是整个系统中的加工、生产过程。如果不能对地名的加工、生产过程向前进行延伸，就不利于地名有关信息的大量搜集，从而给地名的整理等工作带来阻碍，最终影响其地名的命名，进而影响到民众的公共服务水平。

传统的地名数据管理采用卡片式纸质管理手段，地名管理工作就是对纸质档案进行管理，比如以纸质形式来将地名的勘察结果、命名情况等予以记录。然而这些纸质文档是封存在各个地方的档案室里面，如果要使用需要管理人员到档案室里面借出来。纸质资料数据提取检索起来十分不便。另外，无法对地名数据进行即时更新，这样影响地名公共服务的效率和精度，无法满足目前人们对地名服务的需求。

四、完善地名管理工作的对策建议

1.提高公众的思想认识，树立开拓创新意识。地名的公共服务对于人们的交往和工作发挥重要作用，有利于城镇管理和行政管理水平的提升，从而达到改善城镇环境的目的。如果地名混乱，门牌号残缺不全，则很多职能部门的工作无法进行和管理，人们的社会交往和信息交流也无法开展，如公安、消防、交通、邮电、房产、自来水等。

提高地名的公共服务水平，有助于促进城乡经济的发展，给人们带来巨大的经济利益。在市场经济环境中，信息是相当重要的，如果能够及时、准确地获得市场信息，将带来丰厚的经济回报。要做到这一点的先决条件就是要保证信息交流的畅通，而对于地名信息的获取是必不可少的。另外，对于企业来说，如果能够以自己的企业名称来命名地名，将产生巨大的经济效益。

地名公共服务对于个人、企业、社会都是相当重要的，因此要大力宣传地名管理工作的重要性、如果社会各界能够主动参与地名保护，规范使用地名，让管理部门不再成为地名管理工作的唯一主体，而是让社会群众都参与进来，给地名工作的进行营造良好的管理环境，促进该项工作的顺利开展。这就需要加大对地名管理工作的宣传力度，从而让全社会都关注到地名工作上来，并获取相关部门的重视和认可，这样才能真正做好地名工作，从而实现保护和开发的双赢局面。

2.建立整体性、系统性的地名管理思路。

(1)地址是人们日常生活中频繁使用，构建以地址为核心的地名管理系统是相当重要的。在日常生活中使用的地址包括：道路名称、建筑物或居民生活区名称、门牌号以及因特殊需要（房产登记、户籍管理）而登记的楼栋号、单元号、户室号等。从地名的指位功能考虑，这些地址的准确性和完善是相当重要的，也需要构建在地名管理工作中。

（2）片区地名是人们在实际生活中约定俗成的，在某些方面具有一定的共性，如建筑物具有相似的风格或具有相同的功能。在大中城市中可以通过片区地名来迅速缩小搜索范围，具有快速、高效的地名指位功能，在现实中对于人们的生活和交流带来诸多方便，成为人们生活中的重要名片。然而片区地名所指区域没有明确的边界，具有模糊性，往往会随着历史的发展而发生改变。因此，对于传统的片区地名需要结合城市中的各种管理空间单元进行整合，并划分为边界明确的片区，重新进行合理的命名，使其成为覆盖整个城市的重要地名群。

（3）扩大地名重点管理范围，将对城市公共地名资源的管理也纳入其中。城市系统也由山、海、湖等构成，因此也应当将其纳入到重点管理范畴之内；再如广场、道路等开放资源，居民外出目的地、休息场所等也应予以重点管理，其覆盖地域范围较广。⑧这些公共资源在城市建设和经济发展中保持相对的稳定性，成为微观层面地名命名或指位的一个依托，对于这些地名应该进行重点管理。

3.加强组织领导，抓好地名工作队伍建设。尽管地名和社会有着千丝万缕的联系，但由于其对经济发展上不具备直接作用，且对国家和社会的稳定发展也不会产生直接影响，且无偿供人们使用⑨，因此要积极争取当地政府和职能部门对地名工作的支持。另外，要充分利用地名委员会来组织和协调同相关职能部门的关系，搭建财政投入和商业运营相融合的运行机制。地名管理工作具有较强综合性、专业性、政策性等多重特点，这就需要从事地名管理工作人员要了解人文、历史、地理、社会、文化等相关知识，还要掌握国家和地方政府制定的相关政策和法律法规。

4.全面落实建章立制工作，并强化监管力度。地名管理工作要走向法制化、标准化和规范化的道路上来，就需要加强地名法制建设、依法行事、依法管理。依据国务院和民政部分别出台的《地名管理条例》《地名管理条例实施细则》，结合公安、规划、建设和房管等相关部门的规定，结合本地实情，出台相应的管理文件，如《门牌号码编码规则》《地名管理条例》等，从而给地名管理工作的开展提供法律支持。构建地名命名、更名议事机构等，并为该机构聘请专家等，为群众提供咨询、听证等服务，严格执行地名的命名、更名的审批权限。以该地地名委员会牵头，建立地名联席会议制度，使其负责于地名重要事项及地名设置规划的管理，并研究解决地名管理工作中所遇到的问题和困难。在进行地名管理时，听取多方意见，让公众充分参与进来，并为其提供专家咨询等参与机制，从而增强地名在不同部门间的联系，为部门和民众之间搭建沟通桥梁，地名命名和更名进行征询、论证、听证，严格执行地名的命名、更名的审批权限。

5.进一步加快地名信息化建设。

（1）深刻认识地名信息化建设在国家信息化建设中的关键作用。开展公共服务是经济社会发展的客观要求，也是履行政府公共服务职能的内在要求，地名信息化的建设不仅是地名管理手段的转变，更重要的是地名工作由单纯管理型向服务型的一种转变，促进了地名工作机制的转变，通过实行地名命名网上申报及网站在线答疑，能有效减少申报时长、删减繁琐的申报环节，有效提高工作质量和效率，为人们提供一站式、电子化服务。地名信息化建设，使原来闲置的地名资料有了用武之地，能够为社会民众提供科学准确的辅助信息。地名信息化服务创新了地名工作服务途径，不仅为测绘、国土、规划等部门构建地理数据库，搭建了平台，也为开发地名服务产品打下了基础。

（2）深入推进地名数据库的建设。地名数据库的建设直接关系到地名命名和管理，是地名信息化建设的基础性工程。⑩构建地名数据库，旨在利用所获取的地名信息，提高社会服务水平。借助于完善的数据库，可以深化地名信息化的服务领域，拓宽地名信息化的适用范围，是政府民心工程中一个不可或缺的组成部分。政府可以将其打造成为政府的民心工程，以社会群众为服务主体的窗口工程。⑪为实现这一目标，首先是将地名数据库的构建上升为国家战略层面。提高政府对该工作的重视程度，强化其认知，并加大对该建设的资金、人力等资源的投入。其次是制定地名信息输入相关技术标准，根据标准录入地名信息，确保地名信息的全面、准确，同时开展一次集中、全面的地名普查，加大对传统文化地名的搜集和保护力度；在建库中，由于技术而产生的问题，应当为其设置专业解答人员，加强监督审查，并对地名数据库进行修改和完善；初步建立地名数据信息动态管理维护体系。为更好地管理处理地名信息，提升地名管理的效率地名信息的处理速度及质量至关重要，提升服务质量、增强其管理能力，其重要手段即为依托于现代信息化技术。所以，应当实现信息化技术和地名管理的融合，借助信息技术来推动地名管理工作的有效进行，构建完善的地名信息化管理体系，为社会提供更多的公共地名服务。此外，还应当和多个部门建立合作关系，构建信息共享机制，通过多个部门的信息提供，以地名地理信息系统为基础，构建全方位、多层次的城市管理系统平台，并借助发布系统，为人们提供及时有效的城市公共服务，利用科技手段，来提高群众的生活水平。

五、结论

我国地域宽广、历史文化名城众多，历史名城的命名有时候直接影响到历史名城未来的发展。由于历史名城的命名不但涉及历史名城的历史渊源，还涉及到历史名城的社会结构、民族构成、经济发展状况及其自身的自然条件，历史名城的命名蕴含着大量的信息和影响因素，故此，地名的命名可以说是一个城市历史的回顾，和对将来的展望。⑫然而在经济水平的不断提升，城市进程的不断加快下，致使许多具有历史价值的地名逐渐消失，这是人类的损失。所幸的是，越来越多的人们开始意识到地名保护的重要性，并为其奔走疾呼，国家也将地名文化作为历史文化遗产的一部分，开始清理整治地名乱象，然而要让地名文化彻底得到保护和传承，还有很长一段路要走。⑬

注释：

①岳升阳，杜书明.城市地名文化遗产评价体系及应用——以北京市牛街地区为例[J].城市问题，2011.8：66-71

②邓永新.城市地名管理研究[D].华东理工大学硕士论文，2013

③王彬.关于地名工作由管理型向服务型转变的几点建议[J].中国地名，2010.11：7-8

④赵力锋.关于数字地名服务体系建设的思考[J].中国地名，2010.11：9-10

⑤6部门发文整治不规范地名："中央、王府"不能随便用[EB/OL].[2019-06-19]https：//www.dahebao.cn/news/1418851cid=1418851

⑥苏玉华.加强新时期地名档案管理工作的对策探析[J].新西部(理论版)，2012.9：111-112

⑦吴晓莉.地名管理中的问题及解决途径——以深圳市为例[J].城市问题，2007.7：84-88

⑧赵永会.成都市地名街名管理存在的问题及对策[J].中共成都市委党校学报，2006.1：71-74

⑨肖慧才.浅析地名管理工作的现状与思考 [J].中国地名，2009.5：12-27

⑩黄芳.浅谈地名数据库建设的方式、方法及服务途径[J].中国地名，2011.9：25-26

⑪民政部赴美国、加拿大地名工作考察团.美国、加拿大地名信息化工作考察报告[J].中国地名，2007.12：60-62