刘慈 钟胜民 李红丹

（1.锦州市土地储备中心，辽宁锦州 121000；2.沈阳天力土地科技有限公司，辽宁沈阳 110032）

土地储备政策作为土地整理储备运行过程的目标化表达，是研究土地储备决策执行和评估整体过程的起点[1]。 在地方土地储备工作实践基础上，国家2007年出台了《土地储备管理办法》（以下简称2007版《办法》），我国土地储备正式走上制度化发展道路。经过十余年的发展，土地储备政策与社会经济环境都发生了变化，为促进土地储备工作与政策环境、社会经济相适应，本文以国家土地储备政策对比分析、土地储备工作相关时代背景分析为研究方法，分析土地储备工作的机遇与挑战，以对土地储备工作提供参考。

一、土地储备政策的演进

土地储备政策的演进过程是与土地储备工作违背土地储备初衷，政策执行偏离分不开的。从时间维度看，土地储备政策执行偏离度趋势变化可分为三个阶段：第一阶段，2006年以前的政策执行高偏离阶段；第二阶段，2006-2011年政策执行偏离U型增长阶段；第三阶段，2011年后政策执行偏离度波次下降阶段[2]。其中2006年和2011年是政策执行偏离高峰年，在高峰年之后国家都出台了相关政策对偏离进行纠正，土地储备政策体系在偏离—纠偏—再偏离—再纠偏的过程中不断完善。

1.土地储备总体要求的演进

2007版《办法》的总体要求是加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，办法制定依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。2018年修改的《土地储备管理办法》（以下简称2018版《办法》）在2007版的基础上增加了防范风险要求，并且置于首要位置，办法制定依据增加了《国务院关于促进节约集约用地的通知》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）。可见在我国土地储备制度正式建立的十余年间，土地储备总体要求从重土地资源管理演进为防范土地储备诱发金融风险基础上的自然资源管理。

2.土地储备机构管理的政策演进

2007版《办法》并未对一定行政辖区内的土地储备机构的数量加以限制，随着政策的执行各地不规范的土地储备机构大量出现，不规范的土地收储使金融风险陡增。针对这种情况2012年出台的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（以下简称162号文）要求对土地储备机构实行名录管理并对土地储备业务进行监管，2016年出台的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称财综4号文）对土地储备机构进行压缩，每个县级（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，与其他业务进行剥离，并将名录管理规定写入2018版《办法》，对土地储备机构进行严格管理。

3.土地储备相关部门分工的政策演进

2007版《办法》中对国土、财政、人民银行之间的分工只是概念性表述，并没有详细业务分工，2018版《办法》明确了各部门分工，并增加银监会，建立联合监管制度。

4.储备计划的政策演进

2007版《办法》对土地储备计划的表述是条目性陈述，2018版《办法》细化了土地储备计划编制要求，更具操作性。同时162号文和财综4号文也都提到要控制土地储备规模和地方政府债务规模。

5.资金管理政策演进

土地储备资金管理始终是土地储备管理的重中之重。2007版《办法》规定可以举借商业银行及其他金融机构贷款进行土地储备，但地方政府在执行政策过程中出现偏离，把土地储备机构当成融资平台，偏离土地储备初衷以储备土地为抵押扩大贷款规模形成地方政府隐性债务。162号文把可以申请土地储备贷款的机构限定为列入名录管理的土地储备机构，并对贷款的期限、贷款额和贷款的管理做出了相关规定。2014年针对地方政府债务特别是隐性债务国务院出台43号文，宗旨是变政府隐性债务为显性债务纳入地方政府债务管理，并允许地方政府适度举债进行经济建设，剥离政府融资平台融资职能，文件的出台制止了利用储备土地融资的行为。财综4号文进一步规定截至2014年底前经甄别的土地储备贷款纳入政府性基金管理，可逐步发行地方政府债券予以置换，2016年1月1日起银行业金融机构不得再发放土地储备贷款，可合理安排用于土地储备的债券发行。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》出台，土地储备机构可以发行土地储备专项债券筹集土地储备资金。2018版《办法》把土地储备资金来源明确为通过政府预算安排实行专款专用，至此土地储备资金被严格限制在政府预算内。

储备土地的入库标准、前期开发、管护与供应等政策，随着十余年土地储备制度化建设，各项政策逐步细化完善，更具操作性和控制性。

土地储备的工作实践是土地储备政策不断演进完善的直接动力，经过十余年的发展土地储备政策以形成体系并保持相对稳定，土地储备行为得到规范，为土地储备工作进一步发展提供了政策保障。土地储备政策的演进是一个不断规范、不断约束的过程，土地储备的操作空间和手段都愈加狭小，如何在新政策体系下促进土地储备工作健康发展也是一种挑战。

二、土地储备的时代背景

1.“三调”时间窗口期

第三次全国国土调查的目的是全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，健全土地调查、监测和统计制度，强化土地资源信息社会化服务，满足经济社会发展和国土资源管理工作需要。此次国土资源调查采用2000国家大地坐标系，精度要求更高，增加了用地调查内容和图斑标注属性，增加了调查的精细度。重视对城市集镇村庄建成区内存量土地的调查和工业用地的调查，对工业用地详细标注特别是对产能过剩和低效闲置工业用地的标注，建设用地相关地类超过200平方米必须上图，开展批而未建建设用地专项调查[3]。三调也是生态保护红线、永久基本农田保护和城镇开发边界红线三线划定的基础。“三调”的成果将对土地储备工作提供重要的基础数据，提高土地储备工作效率。

2.国土空间规划体系改革

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》使热议多年的“多规合一”规划体系改革成为了现实。以“多规合一”为基础的国土空间规划体系的建立，能够解决我国过去长期存在的规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。国土空间规划体系的编制将综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，实现高质量发展和高品质生活，落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化土空间结构和布局，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2020年国土空间规划体系将初步建立，市县详细规划编制完成和“三线”的划定，土地储备规划需根据新的国土空间规划和“三线”进行重新编制，土地储备将迎来新的发展机遇。

3.信息技术进步

信息技术的飞速发展为自然资源管理信息化、决策科学化提供了技术支撑。传统的GIS技术与大数据、云计算、人工智能的结合使信息提供量成倍增加，开放多样的技术模块为国土资源决策提供多样的决策信息支持。GIS具有强大的地理数据采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述功能；大数据具有海量数据的采集、存储功能，所采集的数据涉及人类生活的方方面面；以云计算为代表的分布式计算具有强大的信息处理功能，对海量数据进行按需处理；人工智能可以模拟人类决策，通过云计算对大数据进行计算得出所需数据，再通过人工智能程序自动生成指令，四者的结合使功能更加强大将广泛的应用于自然资源管理的全过程。

4.经济新常态

中国经济社会发展进入新常态，由粗放型增长向集约型增长转变，经济结构优化升级，经济增长由高速增长转为可持续的健康中高速增长，2012年中国GDP进入7时代，2015年进入6时代，简单大规模投资已不是经济发展的主要推动力。在新常态下房地产市场受到极大的挑战，不确定性因素增加，而土地储备工作与房地产市场息息相关同样也面临不确定性风险，这种风险主要来自于收储土地的资金平衡。1999年土地出让收入规模为514.33亿元，仅占地方财政收入总量的9.19%，而2018年土地出让收入规模增长到65095.85亿元，占地方财政收入的比重提高到66.49%[4]，土地出让收入是地方财政收入重要来源，在经济转型阵痛期土地出让收入的减少，会影响到地方经济的发展，影响到土地储备资金的获得。

5.土地储备资金短板

土地储备资金是土地储备工作的一块短板，土地储备政策演进的一个显著特点是对土地储备资金的严格管理，“土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用”。预算内土地收储资金主要来源于政府在土地出让收入中安排用于土地储备的资金、国有土地收益基金、土储专项债和其他财政资金。就目前地方财政的收支情况来看，大多数三、四线城市财政紧张，可用于土地收储的资金处于匮乏状态。发行土储专项债对项目所在地财政负债率和项目资金平衡情况有硬性要求，而有发债需求的地方政府往往不具备发行条件，不能从专项债渠道争取到土地储备资金。

6.可储土地储备量下降

我国适宜工业化、城镇化开发的面积不到国土面积的20%，除去必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于建设开发面积约为28万平方公里，2018年中国城市率水平已达59.58%并仍有上升需求[5]。 各地方政府出台的土地储备办法基本都把土地储备范围划定为国有建设用地中的商住用地，经过二十多年快速城市化建设，城市建成区范围内可用于储备的土地愈来愈少，可储土地面积的下降将影响到对土地市场的调节作用，使土地储备制度的功能性下降。

通过分析时代背景可以发现土地储备工作机遇与挑战并存，全国第三次土地调查时间窗口期、国土空间规划体系改革、信息技术进步为土地储备工作发展的机遇，经济新常态、土地储备资金短板、可储土地储备量下降等为土地储备工作的挑战。

三、结论与建议

1.结论

国家土地储备制度经过十余年的建设，在纠偏中不断规范、约束、完善，土地储备的操作空间和操作手段愈加狭小，新政策体系与时代背景结合土地储备工作的机遇与挑战并存。

2.建议：

（1）抓国土空间规划编制契机进行土地储备新规划的编制。各地方政府进行“多规融合”的国土空间规划编制过程是摸清家底、明确发展方向、服务“三生”的过程，土地储备机构应结合国土空间规划编制新土地储备规划，规划编制重点应放在城市建成区与城镇开发边界红线之间，以十分珍惜、科学利用为指导以对历史负责的精神对城镇建设的最后区域进行土地储备规划。

（2）建设土地储备管理智能平台，实现土地储备管理的信息化、科学化、系统化。以时空大数据为驱动，人工智能为核心，遵循科学性、实用性、先进性、开放性的设计原则，研究面向土地储备各环节的决策方法集、智能决策支持平台技术架构，以Hadoop/ Spark的大数据处理技术、多源异构数据融合技术、智能决策模型集构建，为土地储备业务全环节提供科学与智能决策服务[5]。

（3）加强城市建成区内国有企业用地、机关事业单位办公用地、学校和公共设施用地普查，对闲置、低效用地优先列入收储计划统筹管理，符合收储条件的尽早收储。城市建成区内可收储的建设用地数量已经非常有限，上述几类用地基本属于划拨用地，地块位置优越，并且在土地收储、出让前占用资金少土地出让收入高，应本着节约集约利用的原则科学规划择机出让。

（4）加强入库土地管理，确保国有资产保值增值。土地储备机构应加强入库土地管理，对相关土地、房产登记造册设置台账，对短期无出让计划切可利用的房产土地合理利用，取得收入按土地储备资金管理相关要求上缴财政，确保国有资产保值增值使国家利益不受损失。

（5）提高土地储备绩效。依据《土地储备管理办法》土地储备有严格程序，土地储备行为是政府主导的市场行为，只要是市场行为就有风险，土地储备市场不是只赚不赔的市场，土地收储应坚持谨慎原则，用好土地储备资金，对有风险的收储项目坚决不予收储，提高土地储备绩效。

（6）加强土地储备机构的土地市场管理决策咨询职能定位，解决土地储备定位偏差、调控职能发挥不足[6]问题。土地储备机构是土地储备的执行机构，其收储、储备、出让均需经所在地政府及有关自然资源行政管理部门同意。该机构的技术优势是对所在地土地储备项目的全面掌握及对土地市场的了解，土地储备机构应发挥其技术优势，为当地政府的土地收储、出让提供科学的决策依据，使地方政府在决定收储、出让土地时能够全面了解相关信息作出科学决断。

（7）建议土地储备规模与地方经济水平相适应。中国地域广大发展不平衡，城市间经济发展水平差异性大，随着人口、资金不断向中心城市聚集，差异水平会不断加大。不同城市土地储备策略不同，中心型城市土地储备的重点在于新增用地储备，边缘型城市的土地储备重点在于存量土地管理，中心型城市、边缘型城市土地储备规模都应与城市社会经济发展水平相适应，促进土地的节约集约利用。土地储备规模合理化也是解决土地储备资金不足的核心问题之一。