崔凯

（辽宁省自然资源事务服务中心， 辽宁沈阳 110032）

为贯彻落实绿色发展和高质量发展要求，积极促进节约集约用地，消化批而未供土地和盘活利用闲置土地，2018年6月25日，原国土资源部下发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，正式启动消化处置批而未供和闲置土地专项行动。文件明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，将各地区年度新增建设用地与批而未供和闲置土地消化处置相挂钩，并以各地区2009至2016年期间产生的批而未供和闲置土地保有量下降15%为标准（简称“双降”任务），对各省区实施年终考核的工作机制，即“增存挂钩”机制。对于两项任务均完成的省份，国家安排下一年度土地利用计划时，将奖励10%新增建设用地计划指标；任意一项任务未完成的，将核减其20%新增建设用地计划指标。“增存挂钩”机制旨在加强建设用地管理、盘活消化低效存量用地、促进土地资源节约集约利用，是土地资源规划管控和年度供应计划安排领域的重大创新。

辽宁省经济发展全面振兴、全方位振兴正处于爬坡过坎、滚石上山的关键时期，从一季度数据看，全省经济增长已经实现筑底企稳、稳中有进、进中向好的态势，在诸多项目落地落实的保障要素上，年度新增建设用地指标的保障仍然是支撑性质的支持保障因素。贯彻落实“增存挂钩”机制、完成年度“双降”任务，事关全省新增建设用地计划指标，事关招商引资项目的落地落实，事关辽宁经济发展大局，必须作为当前的一项重要政治任务和长期任务，集中消化减少批而未供土地、充分盘活利用闲置土地，提升土地资源供给质量和效率，以土地利用方式转变推动我省经济发展方式转变，以改革创新举措落实高质量发展理念，以检视问题、解决问题的责任担当落实要求。

一、落实“双降”任务面临的形势和问题

“增存挂钩”工作机制，对于提高土地管理绩效、改善资源粗放利用现状、增强资源持续保障能力具有十分重要的作用。经过2018年“双降”任务落实过程中各地所做的努力，充分凝聚了共识、积累了经验、锻炼了队伍，为开展今年的工作奠定了有益的基础。当前，全省经济发展“稳中有进、进中向好”，各业建设对新增建设用地的需求持续大幅增长，扣减用地指标的情况不容出现，获得指标奖励的目标势在必得。

1.资源拉动型经济增长模式对我省持续落实“增存挂钩”机制提出了新的挑战

节约集约是自然资源管理永恒的主题和必须坚持的管理方向。然而，由于发展阶段的差异，导致省内外各地区间发展模式不同、各类生产要素对经济社会发展的边际收益或收入弹性水平差别较大。发达省份虽然自然资源禀赋差，但其高素质劳动、高密度资本以及大规模高阶企业家群体等生产要素供给水平高，在对各类创新型的资源节约技术模式做出众多大胆尝试过程中，展现了其对新模式新技术所带来的高成本（引致投入）需求具有强大的经济适应能力，各种节约集约利用资源的理念、措施、提法层出不穷，不断推动顶层设计部门采取更加严厉的政策措施，如出台了以“增存挂钩”机制为代表的“全国一盘棋”的制度化要求，对经济欠发达省份提出了严厉的资源管理要求。

单位国内生产总值消耗建设用地面积是表征区域土地要素节约集约利用水平的重要指标。2018年，我省单位GDP耗地面积为65.12公顷/亿元，持续高于同期沿海发达省份均值46公倾/亿元的42%。反映我省的经济增长对资源类要素投入的需求显著高于发达省份，以较低的资源管理政策门槛维持较高的资源投入水平，从而获得资源类要素拉动型的经济增长，仍将是一段时期内稳定和推动我省经济发展所应用模式的基本特征。

2.各地对新增建设用地需求持续增大、盘活消化各类存量用地缺乏市场动力

从上半年建设用地供应结构看，工业用地增长快、占比高，反应辽宁承接京津冀等地区产业转移、大力发展“飞地经济”、积极推进供给侧结构改革促进高端装备制造业发展等举措正在收到实际成效。各地方政府充分重视此类项目特殊性，提供了快捷、低成本、低风险、程序简明的用地保障服务，新增指标投入量同比增长显著，显示新增建设用地较存量用地对于土地市场和地方政府的资源调控管理，都更具吸引力。

3.“两块地”产生的“土壤”持续存在

近年来的规范化管理有效减少了“两块地”的产生，但仍存在一些来自地方政府和企业自身的原因，导致了土地资源的不规范利用，需要不断加以研究消除。

（1）发生批而未供的主要原因

一是区域内经济下行压力大，以及经济结构调整在短期内对相关产业造成影响，导致用地需求减弱；二是地方政府动迁难度大、不落实，导致无法实施供地；三是用地项目发生变化，无法落地又没有新项目承接；四是在项目未能实际落实的情况下，由于担心年度计划指标作废而提前申报征转用地，导致后续获批的用地供不出去；五是部分用地获批后，城市规划无法落实或因城市规划调整而无法按原计划供地；六是受政府财力等限制，拟供用地的基础设施配套不完善，或无法达到交地条件而不能实现供地；七是林地管理不断规范、办理用林手续日趋严格，一些征转用地批件中涉及的林地，按政策无法办理用林审批手续而无法办理供地；八是大量公路、铁路等公共管理、公共服务项目用地，实际已建成使用但由于用地者不申请等原因未及时办理供地手续，形成所谓“小违法”类的批而未供，占比约20%；九是由于不便耕种、代征代转、方便管理等原因，项目主体用地供应后，一并获批的剩余边角地、插花地难以供应。

（2）发生闲置土地的主要原因

一是政府财力不足，无法及时拆迁交地、完成基础设施配套，又无法对相对人予以补偿后收回使用权，形成闲置土地；二是因城市规划造成开发企业来不及做相应的产业发展方向和用地立项调整；三是用地企业资金链问题，无力动工建设或达到建设标准；四是用地者恶意囤积土地，期待变相以地抵押融资；五是用地者有意推迟土地开发，意在获得市场价格水平上升后的额外增值收益；六是涉法涉诉案件造成闲置土地。

上述问题在全省各地均不同程度存在。

二、工作建议

目前，消化处置工作任务重、时间紧，推进力度还有待加大，各市县政府及有关部门的重视程度仍有待提高。针对发现的主要问题，就如何进一步做好贯彻落实工作、确保完成年度任务以及规范和加强管理、规避批而未供和闲置土地大量产生，提出以下意见。

1.从实际出发开展资源节约集约利用

着眼于履行好保护资源、保障发展的管理职责，立足于当前全省经济社会发展情况，兼顾长远可持续利用，坚持节约集约利用资源的方向，合理调控资源投入需求。

2.建立地方政府主导、多部门协作工作机制

一是探索将“双降”任务纳入省政府对地方政府绩效考核范畴，促进地方政府切实履行主体责任，保障持续解决“双降”任务问题。

二是在市县落实环节，各地方政府要实施对“双降”任务的统一领导、统一指挥，协调其各相关部门和单位，积极配合自然资源部门，形成合力，破解难题，落实以用为先原则，实现资源信息共享，按时完成消化处置任务。

三是在调度推进环节，对任务量大、进度仍然缓慢的市，务必加大督促力度，以暂停受理建设用地报批等方式，明确有效的制度措施和阶段性考核办法，确保各地按时完成任务。

3.探索土地市场供需双向调节

一是进一步严格土地利用年度计划制定、执行的科学性和规范性。

二是探索将批而未供、闲置土地以及各类存量低效利用土地的再开发利用信息，纳入相关市场信息渠道，政府辅以必要的政策支持，以不断提高市场活跃度，将土地需求引导到目标地块。

4.关注重点地区、强化推进消化处置工作

针对全省消化处置工作任务分布情况，对于沈阳、大连、鞍山3市，应充分考虑其任务重、影响大的特点，在工作调度、信息共享、政策培训等方面予以重点关注。

5.强化消化工作组织、调度、考核

一是组织各市自然资源部门，尽快全面梳理批而未供、闲置土地清单，分发和完善各地“两块地”工作台账，逐项分析原因，制定消化措施，划分工作阶段，明确阶段目标，向当地政府按时报告进展情况和突出问题，确保完成各阶段消化处置任务。

二是召开各阶段调度会议并通报进展情况、研究突出问题、发布阶段考核结果。对没有按时完成确定的各阶段和总体任务的地区，要按照国家的考核办法，层层传导压力，坚决扣减下年度新增建设用地指标，问题严重的，要停止该地区的建设用地审批。