刘欣奕

（内蒙古呼伦贝尔市建设工程造价管理站，内蒙古 呼伦贝尔 021008）

政府投资项目（指政府采取直接投资、资本金注入方式投资的项目）涉及面广，大部分都会关系到百姓的物质文化需求。在建设前期，根据要求需要编制《建设项目可行性研究报告》（以下简称“可研报告”）为项目决策提供依据。高质量的可研报告可以为项目决策提供较科学的依据，可研报告可以有效地指导下一个阶段的初步设计以及整个建设过程，并可以控制初步设计投资概算以及招投标等环节的工程造价。然而，在目前的工作实践中，一些政府投资项目并未对可研报告引起足够重视。可研报告常存在：画蛇添足、内容重复、张冠李戴、方案惟一、盲目乐观、亡羊补牢等情况，甚至把项目的可研工作仅看做是履行审批程序的形式而已，导致有的政府投资项目依然存在草率立项、盲目决策的现象。所以，努力提高政府投资项目可研报告的编制质量，为科学决策提供可靠依据尤为重要。

1 可研报告的编制及其作用

根据我国的现行规定，编制建设项目的可研报告属于建设前期工作（项目建议书、可行性研究报告、初步设计）的程序和内容之一。可研报告的编制成果在全过程建设管理工作中起着“承上启下”的作用，可研报告是在项目立项阶段编制并经过批复的“项目建议书”的指导与控制下，由项目单位委托具有相应资质的编制单位，根据建设项目的工程和费用内容进行编制。主要目的是对拟建项目建设的可行性、必要性、选址、建设规模及内容、设计方案、外部环境条件、估算总投资、资金筹措方式及其可靠性等进行“事前”的较科学和深入的调查研究并得出结论。经投资主管部门组织专家进行评估后履行审批程序。经批准的可研报告，包括其中的投资估算，又将起到指导和控制下阶段初步设计及投资概算的作用。

由国务院以第712号令公布，自2019年7月1日起开始施行的《政府投资条例》（以下简称《条例》）作为我国政府投资领域的第一部行政法规，首次将政府投资纳入了法治轨道。《条例》第九条规定，政府投资项目的项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或其他有关部门审批。并规定项目单位应加强项目前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，对其真实性负责。《条例》的施行使政府投资项目管理有了行政法规层面的法律依据，这无疑是依法规范政府投资项目的一座“里程碑”。由此可见，可研报告可以起到“承上启下”的重要作用，是政府投资项目前期决策的重要依据之一，我们必须引起足够的重视。

2 可研报告编制过程中存在的主要问题

目前，政府投资项目可研报告的编制质量参差不齐，相当一部分可研报告存在的问题足以影响到政府投资项目的科学决策。常见的问题案例有：

（1）画蛇添足。某市拟由政府投资在市郊建一座垃圾无害化处理场。该项目可研报告却用大量的篇幅，从这座城市遥远的历史谈起，详细描述了从2200多年前秦始皇始开“新秦中”初置郡县，到秦并六国后在该地区置县；再从公元1205~1227年间成吉思汗指挥蒙古骑兵攻打西夏，到明朝天顺、成化年间蒙古诸部相继入居河套；再从民国3年晋绥分治到民国17年绥远特别行政区改省；直到1949年和平解放设立该市的整个演变过程。可研报告还写到该市的政治、经济、人文、教育、地理、资源、气候条件等。导致可研报告文本看似篇幅很长、内容很多，但真正对本项目建设具有实际意义的必要性、可行性、选址、方案设计、资金筹措及外部环境等重要内容的研究和描述却很少。

（2）内容重复。某城市政府投资拟在同一区域内建设A、B两项市政道路及配套管网基础设施项目，这两个项目可研报告描述的工程内容中，各自同时包括了相同一段道路及配套管网的工程量及投资，但如果当A、B两个建设项目独立存在，且独立编制可研报告的时候，却很难发现建设工程内容的重复。

（3）张冠李戴。由于可研报告编者掌握的不断提高的网络技术手段，编制可研报告的部分具有通用性的内容时，常常会从其他资料中获取并采纳。但有的项目的可研报告竟然出现了其他项目的名称和内容及技术参数，表现为对可研报告编制工作极不严肃负责的工作态度。

（4）方案惟一。可研报告编制单位完成的可研报告，常常只推荐惟一项目的研究结论，很少推荐两个以上拟选方案可供研究分析和比较，缺少了研究过程中方案比选环节，可研报告普遍难以达到应有的研究深度。

（5）盲目乐观。对于编制工业项目或经营性项目可研报告时，采用的经济评价指标数据脱离实际。对于经济评价指标或参数的确定缺乏真实性，往往不切合实际。在计算和表达“投资回收期”、“盈亏平衡点”、“敏感性分析”等内容的时候，对项目盈利能力盲目乐观、不够真实，影响决策水平甚至导致决策失误。

（6）无米之炊。有的项目在投资并未得到落实的情况下，可研报告往往会把建设资金来源表达为采取PPP模式筹措，错误地认为只要采取PPP模式就可以解决任何建设资金的问题。PPP模式是政府与社会资本合作的项目，即政府授权其出资代表与经过招投标程序引进的社会资本合作，按照项目公司资本金的要求成立项目公司，政府和社会资本按照约定的股权结构进行注资，社会资本方控股，由项目公司以项目融资方式进行融资一种模式。但这种模式并非万能，受项目生命周期内的经济效益、预期投资回收速度及回收周期等诸多因素的制约，采用PPP模式仍存在很大风险。

（7）虚构规模。某学院拟建一座体育馆，为了使得该体育馆具有较大的建设规模，可研报告随意夸大学院师生人数，以作为增大建设规模的依据。这种在可研报告中以虚假的方式确定建设规模的方法必须予以杜绝。

（8）框框可研。可研报告中的投资估算是可研报告的重要组成部分，但有的项目特别是国家或地方财政定向投资或补贴的项目，在编制可研报告确定总投资时，估算投资往往是带着框框进行的。由于国家或地方财政定向投资或补贴金额只是项目总投资中的一部分，并非全部，所以，可研报告的编制人如果以这部分补贴金额作为总投资控制额度的框框，则必然导致估算总投资先天不足。

（9）亡羊补牢。少数政府投资项目的可研报告及其投资估算流于形式。项目单位在初步设计阶段会擅自“另起炉灶”，完全脱离投资主管部门批复可研报告及投资估算或批复初步设计及投资概算的控制。有的项目单位会擅自变更建设地点或增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案、扩大工程数量、增加投资概算。待工程进行到“木已成舟”的情况下，为了规避有关管理部门的检查，采取根据既成事实的初步设计或施工图设计，甚至招投标结果的工程内容及工程造价，重新编制所谓“变更”或“调整”可研报告或初步设计的处理方法，要求投资主管部门重新补办审批手续。这种以“亡羊补牢”方法实现“钓鱼”目的的政府投资项目依然存在。项目单位将可研报告变为项目管理违规行为合法化的工具，同时项目单位通过走调概程序，补办建设手续的行为，将其违规行为的责任推卸给了投资主管部门或项目审批部门。

通过以上实际案例的分析不难看出，出现上述问题与可研报告的编制质量不高或不真实存在着因果关系，不能在可研报告工作环节科学研究项目建设的必要性和可行性等主要内容，是导致政府投资项目不能科学决策的重要原因之一。

3 如何提高可研报告的编制质量为政府投资项目科学决策提供依据

（1）可研报告的编者必须端正工作态度，要把编制可研报告作为依法管理政府投资项目前期工作的重要组成部分，坚决杜绝把可研报告作为一种履行建设程序的走形式的思想。《条例》第十一条明确规定，初步设计审批和概算核定时，要审查“初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范要求”；第十二条还规定：“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”由此可见，《条例》对可研报告的重视程度和赋予可研报告的重要作用。所以，必须引起编者的足够的重视。

（2）可研报告的编制必须具备科学严谨的研究方法与手段，必须在充分调查研究的基础上进行，绝不是简单的“纸上谈兵”，更不允许弄虚作假。可研报告的成果一定是对拟建项目进行深入调查研究，全面考虑项目建设过程中可能发生的各种情况，对项目建设的可行性、必要性、选址、建设规模、建设内容、设计方案、外部环境与建设条件、估算总投资、资金筹措方式及其可靠程度等进行较科学和深入的研究后，提出的完全可以指导和控制初步设计及投资概算，且能够满足工程建设需要的具有法律意义的文件。因为《条例》规定，经投资主管部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，而经批准后的可研报告中的投资估算，又是控制初步设计概算的重要依据。

（3）尽快研究制订可研报告的编审规范和质量标准及配套使用的投资估算指标，为编制可研报告提供科学可靠的方法和依据。可研报告的编制质量参差不齐，除了编制人员业务能力和水平有待提高以外，很重要的一个原因就是不能以统一的科学合理的编审规范、质量标准以及相应的投资估算指标为依据。目前，大多数可研报告的编者采用的编制依据，基本是原国家计委2002年发布的《投资项目可行性研究指南》和国家发改委、建设部2006年发布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），但该上述编制依据尚不具备法定性，且发行时间已较久远，有的规定已经不具备现实指导意义，难以满足现在和未来编制可研报告的实际需要。

在研究和确定可研报告中估算总投资时，无论是可研报告的编者还是审查机构聘请的专家，采用的所谓投资估算指标多为各自根据已完工程的结算资料总结出来的“经验数据”指标，具有较大的不确定性和片面性，甚至具有一定程度的随意性，最终直接关系到可研报告投资估算的可靠性。所以，尽快制订可研报告的编审规范和质量标准以及相应的投资估算指标，同时提高编制深度要求，为编制可以满足政府投资项目建设需要，且经得起实践检验的可研报告及投资估算提供依据，使其更有效地起到控制初步设计投资概算的作用。

4 结语

如今我们非常可喜地看到，国家关于政府投资项目建设与管理的《条例》终于发布，自2019年7月1日起施行。《条例》的施行既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是加快建设法治政府的内在要求。《条例》将会以法律形式指导和约束政府投资项目的建设管理行为。从立法层面约束政府投资项目前期管理的同时，为可研报告的编制与审批提供了行政法规层面的法律依据，同时也为提高政府投资项目可研报告的编制质量，提高项目科学决策提供了理论保障。避免因可研报告编制质量问题，导致盲目决策给政府投资项目建设带来困扰。

我们有理由相信，随着《条例》的施行，以及各省、市、自治区配套管理制度的逐步完善，政府投资项目可研报告编制质量将会进一步提高主导地位，依法管理政府投资项目建设的目标。