史云贵

陈辉新近出版的《城市基层治理的演进逻辑与善治路径》一书，以当代中国的城市治理为研究对象，从时间与空间的维度实证分析中国城市治理的变迁与逻辑。通过历时性的纵向视角，分析当代中国城市治理体系的形成与变革过程，在此基础上从共时性的横向视角探究中国城市治理的主要特点。纵览该书，从纷繁复杂的社会现象背后，解读中国城市基层治理的基本机制、内在规律与发展趋势。作者以问题为导向，将城市基层治理的数据、深描与分析三者间有机结合，建构面向城市真正有效的治理科学，这对于促进城市基层治理体系与治理能力的现代化是大有裨益的。

二十世纪以来的中国，社会变迁之深刻莫过于1949年以来国家权力相对于基层社会，从“悬浮”转为“嵌入”，以现代化为战略的国家制度建设体现了国家逻辑的形塑。塞缪尔·亨廷顿认为，二十世纪中期最突出的政治成就之一，就是新中國在经过百年的动乱后首次建立了一个真正能治理中国的政府。事实上，蒋廷黻早在1938年认为近百年来中华民族面临的根本问题在于能否废除家族和家乡观念，而组织一个近代的民族国家，能的话我们民族的前途是光明的，反之则是没有前途的。由于国民党本身是一个松散的联盟，内部派系林立，地方实力派的抵制，终未能建立起一整套严密的组织系统，也不可能将权力有效地延伸至社会的基层。因此，在基层社会，国民党只能寄附于原有的体系之中，没有创造出一个完善的治理结构。蒋介石曾检讨国民党在大陆失败的原因在于：“我们的力量完全流于表面形式，而实际的内容，则是空虚到了极点。我们党和团没有基层组织，没有新生的细胞，党员和团员在群众间发生不了作用，整个党的生存，差不多完全寄托在有形的武力上，这是我们真正的危机，也是我唯一的忧愁。”（易劳逸：《毁灭的种子》）而，中国共产党是一个组织高度严密、纪律高度严明的革命性政党，凭借于此嵌入社会的底层，充分发动群众，经过武装斗争，取得了革命胜利。新中国建立后，通过自上而下的街居制进行国家政权建设，城市中下阶层（包括妇女）成为基层治理的主角，从而达至有效地整合城市基层社会，完成了近代中国所面临的国家建构使命。街居制则成为计划经济时期，单位制框架下城市基层治理的范式，以封闭、同质、固化与非流动性为其基本特征。作者敏锐地发现，1992年以来的市场经济体制改革深入推进，企业改制与单位制解体，通过合约清晰界定市民房屋产权的改革，政府购买公共服务的市场化，由此凸显了市场逻辑的兴起。以“治理结构”为研究视角，探究城市基层社会的演进逻辑与善治的路径选择，如何经由理性、思考、选择与合作构建有效的城市基层治理机制。

诺贝尔奖获得者普朗克认为，科学本身是一个内在的整体，但被分解为单独的部门不是取决于事物本质，而是取决于人类认识能力的局限性。该书的学术研究的创新点基于三个重要维度：超越分工过细的学科篱笆;植根问题与经验的理论归纳;从现实中提出问题，注重学术综合的跨学科研究作为科学研究的重要理路。作者研究发现早期的城市管理在公平与效率两个层面都比较欠缺。在马克思·韦伯看来，需要依照理性原则建立起科层制组织，自上而下的科层制管理有助于整体性公共产品提供，政府有形之手对于实现社会公平亦有积极意义，但庞大而臃肿的官僚结构压制了个人自由与活力，阻碍了效率的提升。以市场制为基础的城市新公共管理激发了个人的活力与创造力，有助于组织效率的优化，但政府的缺位无助于整体性公共产品的提供，市场机制难以实现社会公平。我国城市社会体制改革需要通过政府培育，促进社会的自我成长、自我发展与自主治理的能力提升，在此基础上逐渐形塑国家与社会的权力边界，这是一个有机生长的渐进过程，促进生产技术与生态环境的双重发展。急功近利的城市建设往往导致城市个性的消亡，欲速则不达。城市社会发展需要将传统与现代相结合，中国城市发展的关键点在于如何将传统文化予以现代性的转换，从而将钢筋、水泥与混凝土的物理世界转变为充满温情、信任与互利互惠的社区共同体。

该书聚焦于城市基层治理的真实世界，运用案例研究与经验分析，以博弈论的方法探究了基层社会的冲突成因、基层治理的内在机理，以元治理的眼光，思考构建多中心治理秩序的形成机理，破解集体行动的困境，推进城市基层民主的发展。研究以历史纵深与现实分析的“综合性”视角，理解与审视三个问题：基层社会的变迁为何如此？将会如何以及如何构建现代性的国家与社会？作者在理性分析的基础上形成了基层社会的善治之道：基层治理的稳定性取决于国家在基层社会建立健全有效的组织结构;基层治理的活力取决于市场逻辑与社区自治在基层社会的发展;基层治理的善治取决于国家与市场在基层社会的合理边界与良性互动。作者在实证研究的基础上，提出“社区实体化”是规避政府失败与市场失灵的路径选择。这需要优化基层社会与中层组织之间制度性协作以及包含信任、责任、互助与尊重要素在内的公共性有机生长，涵养善治的社会资本，在基层社会的活力与秩序之间实现动态平衡，从而形塑美好城市的合作治理网络。

（陈辉：《城市基层治理的演进逻辑与善治路径》，南京大学出版社2019年版）