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PPP强监管步入常态

2020-02-20 08:46:19 《小康》 2020年4期

刘彦华

发展迅速 近几年来,中国PPP行业发展迅速,也有了越来越完善的部门规章和政策框架。

推广政府和社会资本合作(PPP)模式,引导社会资本参与公共服务供给,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近期,国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》、财政部《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排》及应用指南征求意见稿等一系列规范PPP发展的重磅政策相继发布。财政部PPP专家库专家、国家发改委PPP专家库专家、北京和明投资咨询有限公司董事长韦小泉在接受《小康》杂志、中国小康网记者专访时表示,“PPP强监管将步入常态”。

新规来袭

《小康》·中国小康网:您如何评价这几年PPP模式在我国取得的进展?

韦小泉:推广PPP模式对于打破垄断、释放市场活力有明显的积极作用。PPP模式的推广也将成为中国探索新的发展路径、发展模式、打造经济发展新引擎的重要推动力。同时,PPP模式还对“一带一路”沿线基础设施建设,帮助实现区域内的互联互通具有重要意义。

近几年来,中国PPP行业发展迅速,也有了越来越完善的部门规章和政策框架。业内普遍认为,大力开展PPP是创新投融资机制的重要举措,对拓宽民间资本投资渠道、促进投资主体多元化、发展混合所有制经济、加快政府职能转变等方面具有重要意义。

《小康》·中国小康网:财政部PPP中心发布的数据显示,截至2019年5月末,PPP管理库累计项目9000个、投资额13.6万亿元;累计落地项目5740个、投资额8.8万亿元,落地率63.8%;累计开工项目3426个、投资额5.1万亿元,开工率59.7%。您怎么看待这组数字?

韦小泉:根据财政部PPP中心发布的數据,2019年上半年项目库净增项目和净增投资额比去年同期分别下降37.6%和60.1%,而净增落地项目数和净增落地项目投资额同比分别上升19.3%和17.7%,净增开工项目数和净增开工项目投资额同比分别上升130.3%和130.0%。这说明,在当前严查地方政府隐性负债的大形势下,PPP在减速提质,财政部从严掌控项目入库的门槛,堵住了不合规范的基础设施投融资项目进入PPP项目库的漏洞,同时也在切实推进符合规范的PPP项目进入开工实施阶段。

从近期PPP项目退库、入库情况来看,继续推动项目依法合规是PPP行业的重要导向;从新入库项目结构来看,精准脱贫、乡村振兴、生态环保等领域PPP或将引领行业发展方向。随着PPP相关政策的进一步夯实,PPP发展也将逐渐从量变走向质变。

《小康》·中国小康网:为规范有序推进PPP项目实施,财政部2019年3月份印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)(下文简称:财金[2019]10号),您如何看待这份文件出台的背景和意义?目前我国PPP项目存在的普遍问题主要有哪些?

韦小泉:总的来说,从内容上看,财金[2019]10号文的积极意义表现在以下几个方面:肯定规范的PPP项目在提升公共服务供给质量和效率方面发挥积极作用,指出符合规范的PPP财政支出不属于“隐性债务”;建立PPP规范“正负面清单”,提高PPP实施的门槛规范,落实与绩效考核相挂钩的付费机制;划定政府付费项目财政支出责任“5%的红线”,并规范PPP运营补贴支出只能从一般公共预算中安排支出,治理财政支出预算安排乱象;强调政府和社会资本双方的契约精神,保障出资,诚实守信,实现政府和社会资本的平等合作、携手共进;加大对民营企业与外资企业参与PPP项目的支持力度,激发PPP市场活力。

PPP的本质是基于服务和结果付费的,正如财金[2019]10号文所述:“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。”但是,当前PPP项目存在的普遍问题还是没有完成从“为可用性付费”向“为有用性付费”转变。“可用性”和“有用性”是两个不同的概念。有一些项目投入了大量资金,修建了对于公众利益无用的政绩工程。这样的项目工程即使符合相关部门的验收标准,具有“可用性”,但是从人民群众的角度考虑,则是“无用”,政府不应该为这样的项目付费。而“有用性”则是强调从公共资源配置和公众利益及经济发展需要来选择项目,不做面子工程,不做没有提供合格公共服务和产品的PPP项目。政府最终应该是为PPP项目提供了“合格的公共服务和产品”付费,为结果付费,而不是为了过程付费。真正做到“没有服务,就没有付费”。

下一步,继续稳健

《小康》·中国小康网:2019年7月1日,国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》,您怎么看这个文件的发布?它与上题财政部3月份发布的文件是怎样的关系?这份最新的文件有什么新的变动或需重点关注的问题?

韦小泉:国家发改委发布的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号文)是在5月发布的《政府投资条例》基础上,对PPP项目的实施监管进行要求,1098号文要求增加对采取PPP模式的项目全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查,规定未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。这会对PPP项目的进一步正本清源、平稳推进发挥重要的作用。

这两份文件都加强了从项目立项到实施过程中对PPP项目的审核监管措施,防范PPP项目变相增加地方政府隐性债务,文件互相补充,都会促进PPP项目朝着更加科学化、规范化、秩序化的方向发展,对发挥PPP项目提高提供社会服务的质量和效率,实现合理有效的风险分担等方面有积极意义。

1098号文除了加强项目立项时的PPP可行性方案审批,还提出PPP项目要在发改委管理的全国投资项目在线审批监管平台和财政部管理的全国PPP项目信息监测服务平台上进行审批或信息发布等。这也就是说,此后所有的PPP项目除了要在财政部的全国PPP综合信息平台登记入库外,还要在发改委的全国投资项目在线审批监管平台和全国PPP项目信息监测服务平台等两个平台上登记入库,这有可能会延长PPP项目筹备过程。

另外,发改委的全国PPP项目信息监测服务平台着重关注政府和社会资本方的履约能力,并将双方严重失信行为通过“信用中国”网站等平台进行公示,由相关部门依法依规进行惩戒。若社会资本方“过度投资、过度举债,或因公司股权、管理结构发生重大变化等导致项目无法实施”,就属于严重失信行为,这对营造诚信环境,打造良好的PPP营商环境具有重要意义。

《小康》·中国小康网:近期PPP相关政策密集出台,您如何评价如今的政策环境?如何预判PPP市场下一步走向?

韦小泉:近期PPP相关政策的密集出台是PPP经过近些年的迅猛增长后,进入规范调整期的必然结果。如财办金[2017]92号文、财金[2018]23号文、财金[2019]10号文等文件的发布虽然使得新增PPP项目的推进受到一定程度的影响,但是我们必须要看到积极的一面,只有合法合规才能行稳致远。

自2017年7月21日国务院法制办公布《PPP条例(征求意见稿)》以来,各方都在翘首以盼《PPP条例》的出台,为PPP项目提供指导,增强PPP各参与方的信心。《PPP条例》作为法律指导文件,意义重大,将会辅助PPP的健康、规范发展。

展望未来,下一步政策层面预计依旧以规范为基调,但政策将更为明晰,更具有指导性。自PPP模式在我国推广以来,PPP政策框架正在逐渐完善,但是在税务、会计、土地等方面更细致的相关配套政策仍然缺失。随着大量PPP项目集中进入运营阶段,预计下一步将加快相关配套政策的出台。