吴林淋

（湖北民族大学科技学院 湖北恩施 445000）

二战后，摧毁房屋的重建以及贫民窟的清除运动被认为是英国现代城市更新的开端。二战以来，为了不断改善城市生活环境，使城市健康有序的向前发展，英国在城市更新方式、政策等方面进行了一系列的探索。

1 英国城市更新方式的发展

1.1 以清除贫民窟为目的大拆重建模式

二战后城市建筑遭到严重破坏，再加上工业革命的高速发展，城市人口的剧增，导致卫生环境恶劣、设施配套缺乏等问题，城市更新迫在眉睫。20世纪50年代到60年代早期，城市更新主要以重建二战后摧毁的房屋，清除贫民窟为主，以经济增长为目的。形式上采用大规模物质空间的更新。城市更新强调技术与专业，忽视阻碍城市发展的社会问题。所以该阶段的城市更新方式虽然从根本上改变了城市的物质空间环境，但未解决低收入者就业、教育、贫困等社会问题。

1.2 以消除内城衰退为目的整体空间整治

随着城市的发展，人口进一步增多，公共卫生条件恶劣，致使中产阶级开始向环境优美的郊区转移，缺乏购买力的低收入群体滞留下来。大量城市人口郊区化外迁，导致工厂外迁或倒闭。大量废地和空房蔓延，内城出现衰退。为了解决内城衰退问题，政府当局除了对城市建筑物进行改善，还关注社区居民就业机会。20世纪60年代末颁布了《住宅法》，提出改善区的理念。政府对划定为改善区域内的项目进行专项拨款，用于整治居住环境、修缮管道设施等整体空间的整治。这一时期内城环境虽然得到了改善，但并未改变内城衰退的趋势。

1.3 公众参与和社区规划兴起

20世纪70年代中期，社区规划在英国兴起，一些大城市的低下层收入者自发地组织起来参与社区的改造。[2]社区规划不仅解决了物质环境破旧的问题，还使得当地社区文化得以延续，很多具有历史意义或地方特色的社区在这种建设运动中保留下来。例如1972年英国建筑师哈尼克在伦敦联合社区抵制政府拆迁，并成功申请政府资金援助社区改造。最终该社区既改善了物质环境，又很好的保留了社区网络关系及社区肌理。社区规划通常规模不大，主要以环境改善，提供更多就业机会，增进邻里关系为目标。公众的参与使各方利益团体都能够参与到更新项目中阐述自己的想法。此阶段的城市更新不仅会考虑物质环境的更新、经济的增长，也涵盖了教育、就业、医疗、贫困等社会问题。

2 英国城市更新政策演变

2.1 政府主导的城市更新

二战后至20世纪80年代，城市更新主要是政府主导为主，政府试图以直接干预的方式解决贫民窟、内城衰败等城市问题。政府以立法的形式将开发权国有化，并设立专门的管理机构和部门，强化政府的权威。城市更新整体呈现的是自上而下的更新机制。1969年英国颁布《城市政府补助（社会需要）法》，政府对城市更新项目提供一定的资金援助，用于城市建筑空间环境的改善。1978年颁布《内城地区法》，中央政府依据该法，将7个衰落严重的城市组成伙伴关系作为伙伴关系的实验项目。此伙伴关系主要是指中央政府各部门间以及中央政府、地方政府间公对公的合作方式，公私合作方式较少出现。此阶段，一系列的政府政策改变了物质环境，却在解决就业、贫困等社会问题未取得较大成效。

2.2 以政府主导为主转向以市场为主

1979年保守党上台以及经济形势的变化，导致城市更新政策发生根本性改变。20世纪80年代至90年代，内城的城市更新政策向房地产开发倾斜，政府角色逐渐弱化，其主要任务是为私企开发提供宽松的政治环境。政府试图利用私企的力量解决教育、失业、贫困等社会问题，私有企业被作为改变内城衰退的主要力量。保守党政府为了吸引私企到内城开发，给与开发商减免相关税费的优惠政策，对于建设失业率高的区域，政府还为开发商提供一定的开发援助金。1980年中央政府设立了城市开放公司，具有政府背景企业化运作的特点，能直接替代当地政府职能部门对衰退地区的土地进行整理与开发，并挖掘土地的最大潜力，例如增大地块容积率或将原有居住用地调整为盈利性高的商业用地等，来吸引私有企业参与城市更新与开发。城市开发公司试图通过经济增长、物质环境改善带动就业问题、教育问题、贫困问题等一系列问题的解决。10年的经验表明，该模式成功地引入了私人资金，但低下层居住者的生活现状并未得到根本性的改变。

2.3 政府、市场、公众三方合作

20世纪90年代初，英国的城市更新政策进一步发生转变，在公私合作的基础上加强了公众参与度，开始关注当地社区的需求，推行公、私、社区的三方合作模式。更新目标从以开发主导的城市经济增长单一目标转为经济、社会、环境并重的多重目标。20世纪90年代末，相继设立的城市挑战基金、综合更新预算以及欧盟结构基金，鼓励当地政府及部门、开发商与社区组成竞标团体，来竞争所设立的基金。获取基金的项目必须能体现出当地政府、私企与社区三方共赢、紧密合作的能力。英国政府不在直接介入当地事务，鼓励相关利益成员形成合作伙伴关系，共同竞争。城市更新以单一国家服务转为多方竞争。

3 英国城市更新的几点启示

3.1 政府直接介入与间接介入相协调

我国大多数城市更新项目为政府主导与市场结合。政府主导性项目优点在于能够总揽全局，使社会项目在总体规划背景下有序更新，但中央政府往往要投入大量的资金和人力来解决拆迁、安置等问题，政府负担较重。政府直接介入项目更新，干预性强，社区的需求得不到充分体现，项目更新得不到公众的积极支持，使城市更新项目推动难度大。英国城市更新项目基金的设立提高了包括私企、公众相关利益团体的积极性，让社区参与由被动变主动，而英国中央政府无权直接干预参与项目的更新。所以，政府在保证总体发展方向的同时，应通过相关政策以间接介入的方式充分调动私企和当地社区的积极性，使各联系主体的利益最大化，使城市更新可持续发展。

3.2 提升公众参与是城市更新的根本动力

实践证明，无论是政府主导还是公私合作方式，公众参与权利在城市更新中往往受到压制，缺乏公众监督性和横向的协调性。城市更新不应该仅仅停留在对城市物质环境的更新，更应该是对社区的更新。英国的社区规划是自下而上的形式，能充分调动社区参与的积极性，使之前容易忽视的社会问题得以解决。所以，公众积极参与到更新项目中，能将社区最本质的问题反映出来，并通过各方协商得到解决。最终，城市因更新让每个居民的生活都更加美好。

3.3 以人为本是城市更新的坚强后盾

城市更新的目的是让城市健康有序的发展，让社会更加和谐。社会和谐的根本是人的和谐。城市更新执行过程中应充分考虑人的因素。例如，对于低保贫困户，应该额外给与一定的援助金。同时，城市更新方式应以小规模的改造、整修为主，这样不仅改善了物质环境，还很好的保留了原有的社会网络。如果更新项目必须以拆迁重建的方式进行，应充分考虑拆迁户的就业、社交及其子女的教育等一系列的社会问题。坚持以人为本，城市更新会让社会更加和谐。