乡村建设规划许可实施的难点、问题和完善策略研究

2020-02-19唐艳萍

建材与装饰 2020年11期

唐艳萍

（广西桂林市兴安县湘漓镇国土规建交通环保安监站广西桂林 541300）

2013年发布的《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中，提出了全面开展农村土地确权登记颁证工作。2015年发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的意见》中，提出了对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，逐步扩大整胜推进试点范围，整体层面要确地到农户，从严掌握确认确股不确地的范围。随着土地确权登记制度不断完善，为乡村建设规划许可制度的进一步实施奠定了基础。

1 乡村建设规划许可制度实施的难点与问题

从乡村建设规划许可制度的实施来说，早期国土资源机构和城乡规划机构是两个独立的部门，机构改革以前，相关工作的落实，存在着很多堵点与难点，具体体现在以下方面：①部门分头审批。两个部门的职责差异，负责的审批工作存在不同，未能相互协作，多分头审批，使得办理许可证的人员面临多头跑的局面，办理难度较大，办理程序繁杂。②内容重复审查。依据《土地管理法》的建设用地审批，与依据《城乡规划法》的城乡规划许可制度实施中，部分内容重叠，机构改革前两个部门必须要按照章程完成要求的内容审查，内容重叠部分就出现了重复审查的情况。③审查环节多和办理周期长。从申请许可证到办理完成整个过程，需要经过多个审查环节，受到各类因素的影响，比如审查环节多等，获得审批需要很长时间，办理难度较大，给群众带来了极大的不便。④当事人需要多头申请以及反复提交材料等。上述分析得知，由于建设用地审批以及城乡规划许可审批工作由不同的部门负责，因此当事人需要多头申请，并且按照各个部门的工作流程和要求，反复提交报件材料。

对于上述难点与问题，机构改革后，将国土资源与城乡规划管理职责进行整合，整合到自然资源部门，并且推进建设用地审批与城乡规划许可多审合一、多证合一改革。具体内容整理如下：①对功能相近以及内容重复的审批事项，进行相应的整合。②当前村庄规划和村土地利用规划还没有全面覆盖，乡村规划管理存在着薄弱点，基于乡村振兴以及农村土地制度改革的推进背景，要不断强化乡村建设规划许可管理，做好和农田地专用审批的统筹。③对建设用地审批以及城乡规划许可等工作环节所涉及到的多次多项测绘资料，由于相关标准与要求不一致问题，提出统一建设用地审批与城乡规划许可方面的测绘成果[1]。

2 乡村建设规划许可制度的探索与实践——广西崇左为例

2.1 案例概述

以广西崇左为例，在乡村规划实践中采取先行先试的模式，获得了不错的成效。基于自治区乡村风貌提升改造的背景，崇左市采取先行先试的方法，选择江州区，保安村以及卜花村、新村，作为村庄规划试点，将乡村规划许可证制度的实施，同乡村规划编制实践相互结合，在2019年提出了完成41个行政村，村庄规划以及一个县域村庄布局规划等任务。任务的落实，获得了不错的成效。现结合其实践，进行方法的总结。

2.2 实施方法

为了保证任务的全部完成，在实践中通过试点的形式采取村民自治方法。遵循村庄规划的要求，将闲置宅基地以及一户多宅宅基地等，纳入用地腾挪潜力。通过腾退乡村建设用地面积进行节余用地指标面积的计算，用于增减挂钩制度的实施。此措施不仅使得土地资源得到了合理利用，实现了节约用地的目的，而且为乡村建设资金来源提供了更多的选择。具体实施中，崇左市始终坚持保护基本良田不变的原则，加大农村基础设施建设以及公共服务设施的布局。将乡村原有的风貌适当保留，突出乡村特色，同时推行一事一议的议事规则，积极调动村民的参与积极性，促使工作分步实施。除此之外，充分利用上级政策支持，比如地形图测绘奖补政策。

2.3 实施效果

从规划实践的效果来说，三个县区已经建立了符合实际情况的乡村规划工作机制，并且在54个乡镇全面设置村庄规划管理机构。其中，14个乡镇配置了专门的人员负责乡村规划管理工作，其他县的乡村规划编制工作也正在逐步的推进。崇左市提出2019年乡村建设规划许可证发放率不得低于20%，截止到2020年不低于50%。

3 乡村建设规划许可工作的优化策略

3.1 加快乡村建设规划许可证细则的制定

从落实乡村建设规划许可工作的角度来说，关系着群众最基本的利益，同群众关系的住房问题紧密相关，不过每个地区的实际情况差别较大，在全面统筹乡村建设规划许可制度实施的前提下，如何贴近区域实际，加快制定乡村建设规划许可证细则，具有重要的意义，解决各个区域乡村规划管理遵循自身理解造成的混乱问题，解决管理部门认识不一以及流程不统一等问题，规范村民建房和公共事业用房建设等工作[2]。

3.2 做好设立许可文书的必要性

从当前的情况来说，现行的《城乡规划法》与地区城乡规划条例，关于乡村建设规划许可的法律地位，存在着差异[3]。《城乡规划法》为用地的法律拼争；地区城乡规划条例为建设行为的许可，比如《上海市城乡规划条例》。对于城市化水平很高的地区来说，推进乡村建设规划许可证制度，需要研究是否有必要区分城镇和乡村的界限，并且采取差异化管理模式。当前集体建设用地进入统一的土地市场，并且成为了资本，则要考虑到企业融资和其他需要，在用地环节设立许可具有现实意义。

3.3 提高乡村规划编制的质量

从乡村建设规划许制度的实施目的分析，主要是为了依据已经获批的规划，进一步规范乡村地区的土地管理以及建设管理。编制的乡村规划，其质量水平高低，对乡村地区土地管理以及建设水平，有着长远且重要的影响。基于此，编制乡村规划，要结合地区的实际情况，结合农业生产模式以及村民的乡土观念，选择灵活的形式，提高规划编制的质量，丰富规划成果的表达类型[4]。

3.4 整合力量提高工作效率

自然资源管理部门积极探索改革路径，按照“一类事项一个部门统筹”、“一个阶段同类事项整合”的基本原则，合并审批，进行流程的优化，并且简化材料，正在快速推进建设用地审批与城乡规划许可多审合一改革。落实到实践，基层负责部门要积极整合力量，提高办事效率。对于群众提出的申请，快速启动办理程序，发挥多部门的力量，做好现场勘察，发挥专业的测量机构或者单位的优势，全面推进此项工作，以最快的速度按照乡村建设规划许可证制度要求，帮助群众解决问题[5]。乡村地区的建设，应该列为基本建设行政审批管理的内容。具体实施乡村建设规划许可证制度，很多工作需要各级人民政府和发改委等多个部门的积极协作配合，整合工作力量，积极探索和实践，不断优化乡村建设规划许可工作，为乡村建设与管理工作，提供有力的保障，使得群众关心的问题和面临的住房问题等，能够得到切实的解决，为群众服务，让群众满意。