李刚

（南宁市房屋产权交易中心 广西南宁 530023）

1 存量房网签备案制度推行工作现状

存量房交易合同网上签约备案制度（以下简称存量房网签备案或网签备案）的提出和推行已有多年，但仅在少量城市实施，并未全国推行。2016年国家实行不动产统一登记，住建部门承担房地产市场监管和房屋权属登记二合一的职能模式被打破，房屋权属登记职能划转至国土部门与土地、海洋、林权等不动产权利登记工作进行整合。由于不同行政部门对监管、登记两项工作的性质、功能及协调存在不同意见，在国家进一步加强房地产市场监督调控的政策背景下，全面推行存量房网签备案制度的必要性及迫切性越发显著，住房和城乡建设部印发了《住房和城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》（建房【2018】128号）和《住房和城乡建设部关于印发房屋交易合同网签备案业务规范（试行）的通知》（建房规【2019】5号），正式将全国范围内全面推行房屋网签备案制度，实现网签全覆盖提上了工作日程。存量房网签备案作为房屋网签备案系统的一个子功能模块，既有业务规范的专业指导，又有部分城市先进经验作为参考，在全面推行工作中虽取得一定进展，却不尽如人意，主要表现在实施效果不理想、网签率覆盖率不高。究其原因，笔者认为除了各地发展不平衡、配套制度及数据建设尚不完善的原因外，在实施工作中存在一些误区，影响了对推行工作必要性、迫切性的领会，误导了对存量房网签备案功能及效力的认识，切割了政府各职能部门对房地产市场监管工作的关联性和整体性，最终阻碍了存量房网签备案全面推行的力度及效果。下文笔者将根据存量房网签备案实施工作存在的实际问题分析形成上述工作误区的成因，并提出一些对策和建议。

2 实施存量房网签备案工作误区辨析

2.1 法律依据及效力认知模糊

存量房网签备案并无法律上的明文依据（这里的法律概念为狭义，仅包括具体的既定法律及行政法规），各级住建部门及其他职能部门对实施存量房网签备案全覆盖都有不同的观点及争议，不少观点认为强制实施存量房网签备案没有法律依据作为支撑，效力成疑。因此，住建部门推行有阻力，各职能部门配合有争议，并不完全依据网签备案结果办理业务，网签覆盖率低，不动产登记与网签备案结果不挂钩，金融、税务部门涉及房屋交易的业务没有与网签备案形成监管闭环，客观上造成房屋交易监管效果不佳。上述认知误区主要是对存量房网签备案性质及效力认识不清造成，存量房网签备案制度的实施是一种行政行为，是住建部门作为政府职能部门依法行使监督管理房地产市场职责，根据工作需要而做出的一种制度规定，是完全合法的，不存在没有法律依据的问题。《城市房地产管理法》第三十五条规定“国家实行房地产成交价格申报制度。房地产权利人转让房地产，应当向县级以上地方人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或者作不实的申报”。仅此一条，住建部门作为房地产行业主管部门，结合其他法律、法规及政策实施存量房网签备案制度完全合法合规，之所以没有制定有关监管房屋交易的行政条例或《城市商品房预售管理办法》类似的行政规章，是因为制度尚在探索实践过程当中，待实施成熟、总结经验后完全可以推动立法，形成具体的法律、法规。

实施存量房网签备案作为房地产市场调控政策背景下的行政监管行为，在没有法律、法规明文条款的规定和指导条件下，强制效力有限，需要相关职能部门的配合、协调才能发挥有效作用。国务院、各级地方政府十分重视房地产市场调控工作，组织各职能部门联合下发文件，配合推进存量房网签备案，因此，住建部门必须正确认识存量房网签备案的行政监管效力，是不能与其他职能部门执行的法律法规相抵触的，需妥善合理设计网签备案制度流程，尽量让其他职能部门可在现行法律法规范围内全力配合推行存量房网签备案制度，减少阻力和争议。

2.2 功能定位及架构设置失衡

存量房网签备案制度，需要在房屋交易监管及房地产市场调控工作中起到何种效果及作用，即对该制度功能定位的认知，直接影响制度架构确立，对推行网签备案制度成效至关重要。

从法理角度分析，买卖双方就房屋交易平等协商，达成合议，通过网签平台生成合同后下载打印并签名，书面合同成立，对买卖双方均产生约束力，以上行为具备民法属性，属于私法范畴，体现了私法自治原则。住建部门通过网签平台，强制买卖双方通过平台签署规范性合同，并依据其制定的规则决定是否准予备案，备案结果又将成为金融、税务、不动产机构办理业务的约束性或参考性条件，以上行为具备行政法属性，属于公法范畴，体现了公法强制原则。而实施存量房网签备案属于住建部门对房地产市场监管调控的行政行为，其性质是公法干预私法领域，应遵循适度、有效原则，既能使行政监管行为达到预设目标，又尽量减少对私法自治的干涉。

因此存量房网签备案制度的功能应该设定为为存量房交易活动提供一个信息公开透明的服务平台，交易主体及客体合法性、安全性通过平台核验后，交易双方即可在平台示范性合同的指引下，达成合意并签署合同，同时将交易达成的事实以及合同签订时间、成交价格、付款方式等重要交易信息在平台登记备案，备案结果将为交易资金监管、缴税、贷款、不动产登记等业务提供数据支持，同时住建部门以备案信息公示和限制重复备案的方式为交易过程提供安全保障。这种功能定位是建立以服务为主、监管为辅的综合性措施，以规范性引导服务和最小的干预手段达到规范房屋交易秩序、防范交易风险的目标。但是，住建部关于网签备案的指导意见和业务规范中行政干预措施过度，各地遵照执行引发了各种问题。例如，将整个存量房网签合同内容包括交易双方签署合同的行为纳入备案范围，相当于以政府公信力的方式为该合同的有效性和优先性担保。目前，存量房网签备案制度尚未有明文法律法规依据，合同效力又有《合同法》、《民法通则》等法律规范调整，将合同内容内全部纳入备案范围，一旦发生合同纠纷，备案合同的法律效力不明确，存在极大争议。又例如，多地网签备案结果实行长效机制，若有争议须经司法途径方可撤销，对卖方权益保护明显不足。有些地方要求网签备案结果与不动产登记挂钩，限制网签之后的转移、抵押登记，甚至要求对抗司法机关查封，但却于法无据。以上种种皆因机械移植新建商品房预售合同登记备案模式造成，存量房交易与新建商品房交易的网签备案性质存在显著差异，功能定位完全不同，机械移植架构给存量房网签备案推行造成重重困难，不可不察。

2.3 监管要素及流程偏差低效

实施存量房网签备案制度，是住建部门规范存量房交易市场秩序、防范交易风险、加强房地产市场监督管理的重要措施和有力抓手，要达到以最小的行政干预，实现最优监管效果的目标，就要精准筛选确认监管要素，合理设置便捷有效的程序。在行政监管不介入的情况下，存量房交易的重要风险点表现在房屋权利受限、卖方一房多卖、买方付款违约三方面，这是存量房交易活动中发生纠纷频率最高的事项，一旦有恶意行为或意外原因，即会造成交易房屋无法登记、当事人重大资金损失等后果，住建部门的介入监管，就是要尽量防范和化解上述风险，使存量房交易活动安全顺利进行。

梳理一下房屋交易全过程风险防控的合理流程：通过存量房网签备案平台，交易双方协商、签约并申请交易备案，在此过程中，交易主体和客体的合法性、安全性均由平台核验保障，备案成立，房源锁定，无法重复网签备案，同时备案信息共享至金融、税务、不动产等相关职能部门。之后，金融、税务部门依托网签备案数据，会同住建部门为交易双方完成资金监管、贷款审批、缴税等不动产转移登记前置事项提供服务。不动产登记部门在转移登记完成后通过共享登记信息的方式向网签平台反馈，启动抵押登记、剩余房款支付划转等程序，完成交易活动。

从以上分析可以看出，存量房交易活动监管的重点在于住建、金融、税务三个部门形成监管闭环，以网签平台交易备案信息为基础，通过锁定房源、资金监管、管控信贷审批及缴税的方式，阻断了绝大部分交易风险。但在实践中，往往是三角监管闭环不完善，没有能够充分利用不动产登记前必须完税的法律规定，以网签备案、信贷审批、核缴税费捆绑的方式防控交易风险，实施调控政策。有的地方住建部门与税务部门联动不足，不动产登记完税业务没有管控，甚至整合进不动产登记平台，为逃避监管大开方便之门，有些地方欲将存量房网签备案作为不动产登记前置条件，受到不动产登记部门抵制，各行其政，卖方办理网签之后，又将房屋过户给第三人或抵押登记，网签备案形同虚设。

3 对策及建议

正式由于上述工作误区的存在，存量房网签备案制度的推行工作存在各种困难及偏差，而总结经验、推行立法的进程尚需时日，应就现行法律法规及政策条件下，加强职能部门配合协同，完善存量房网签备案制度的相关规程及操作模式，笔者提出以下对策及建议供参考。

3.1 推进立法进程，确立法律地位

从《城市房地产管理法》的价格申报制度来寻求存量房网签备案制度的法理依据，虽能成立，但却无法有效指导。价格申报制度只是一种宽泛的规定，而金融、税务、不动产及其他有需求的部门根据工作需要亦接受房屋交易价格的申报，但这种多头申报的方式不利于市场调控及监管，因此，有必要以专项立法方式明确住建部门作为牵头部门，通过实施存量房网签备案制度来统一整合规范存量房交易活动，通过网签备案平台，为金融、税务部门提供价格数据，为不动产部门提供交易信息，以利于各职能部门能够依法采集存量房网签备案信息作为办理业务的参考要素。

3.2 调整功能定位，明确监管边界

存量房网签备案是住建部门的行政监管行为，其功能是保障交易安全，但要注意这是一种有限度的保障，是服务性、引导性的保障，要精准厘定监管边界，不过度干涉交易主体意思自治，还要注意与与现行法律法规相契合。应将网签平台仅用于签约服务，买卖双方的签约内容及签约行为自主合议，仅就交易确认结果及重要交易信息备案，这些备案内容足以完成相关监管工作，避免合同纠纷时的行政责任。应对存量房网签备案的时效做出明确规定，不能长期锁定，逾期不申请延期的自动失效。交易监管对买卖双方应该公平对等，房源核验、资金监管等措施充分保障了买方的权益，但买方不配合解除网签备案，恶意锁定房源，变相限制了卖方物权，于法无据，可参照《城市房地产转让管理规定》设定90天有效期。

3.3 优化监管流程，加强部门联动

存量房交易活动的监管重在监管闭环的打造，闭环核心部门为住建、金融、税务三个职能部门，不动产等其他部门是外围配合部门，为监管闭环的顺利运行提供数据支持及反馈。具体做法是，存量房交易（赠与、继承、拍卖等非自然交易除外）必须通过网签备案，方可申报信贷、税务事项，这完全符合现行法律法规的规定，充分利用房源锁定、完税阻断登记方式，可防控房屋权利限制风险及一房多卖的风险，不动产办理转移登记后权利信息反馈到存量房网签备案系统，启动资金划拨程序，可防控资金风险，至此交易活动安全结束。

疑难之处在于，存量房网签备案是行政备案，不创设物权，亦不能对抗物权，因此，如出现与网签备案信息不符的不动产登记申请，不能以此对抗不动产登记，不动产登记部门应在依法履行登记职责的前提下充分配合住建部门的监管工作。具体做法是，通过信息共享及自动核验，发现与存量房网签备案信息不一致的不动产转移登记或抵押登记申请，应视为权利存疑待查，柜台人工受理后启动不动产权利调查程序，不能按最短时限或自动办理办结。不动产登记的法定时限为30个工作日，疑难案例还可申请延长期限，如以延长一倍为限，共60个工作日。在此期间，不动产登记部门可通报住建部门及当事人核查，当事人亦有足够时间可协商解决，如有争议还可通过司法途径阻断登记。如在法定时限内当事人无法协商解决，又怠于启动司法程序阻断登记的，不动产登记机构在警示当事人并要求当事人签署有关知情意见书后，应正常给予办理不动产登记。还有因卖方司法诉讼，在登记前交易房屋被司法机关查封的，不动产登记机构应正常办理，但应联合住建部门向司法机关提出司法建议，建议审查交易的合法性及正当性，并通知当事人若有异议及时向司法机关提出申诉，并对纳入监管的购房资金暂时冻结。因为住建部门已对房屋交易备案时点的房屋权利完整性进行了核验，履行了监管责任，登记之前发生查封乃是意外，不属正常的监管范围，此时应交由司法部门来裁定，任何职能部门无权作出结论，更不能对抗查封。

4 结语

在当前中央进一步加强房地产市场调控，健全完善房地产市场平稳健康发展长效机制的政策背景下，存量房网签备案制度的全面推行对于保障交易安全、实施调控政策具有重要作用。因此，厘清思路、精准设立架构、优化制度流程、各职能部门依法依规有创造性的加强配合联动，是成功推行存量房网签备案制度的关键，笔者依据实际工作情况总结了上述经验，希望可以管窥之见，抛转引玉。