王泽波

农村集体土地所有权与使用权是一个古老而又全新的课题。本文以鄄城县为例，从现实中有关农村集体土地所有权与使用权问题的案例为切入点，经过反思归纳认识到问题的关键点，提出了鄄城县农村集体土体所有权与使用权存在的问题，并在文章最后，提出了解决鄄城县集体土地所有权与使用权的对策，希望能对鄄城县以及我国县区的农村集体土地带来一定的帮助。

鄄城县作为我国重点发展的县区，近些年里，在推动土地合理利用方面制定了很多政策和措施，比如：鄄城县“十三五”规划，提到了农村集体土地所有权和使用权，明确将其作为本县在以后发展的一个重点建设内容，要求在城市化的发展过程中，实现土地的合理利用。在这样的背景下，探究鄄城县的农村集体土地所有权和使用权，必定是有着很强的意义。

1、鄄城县集体土地所有权问题分析

（1）集体土地所有权的所属不清

在中国，有很多法则是关于土地所有权的，比如：《宪法》、《土地管理法》等，对各地的土地都进行了应有的规定，抛开特别的规定外，集体所拥有的土地都归农民集体所有，由多个单位对其进行管理并运营，如：村委会、农业生产合作社等等。前面所叙述的这些内容，主要是关于集体土地归属的立法内容，不过，尽管归集体拥有，却没有清楚地规定到详细的个体。根据鄄城县的实际情况来看，有的农村集体拥有的土地，在实际中却是小团体所有，作为鄄城县的农村干部，有的不按章程办事，乃至于把土地转化为个人所有，这就造成了农村干部以权谋私的现象，还有更严重的情况，那就是用土地的支配权来逼迫老百姓，如此一来，农村干部的这些作为是见怪不怪了，在我们的鄄城县，村干部存在着霸占土地的情况，这让老百姓和村干部之间起很大的冲突，引发土地纠纷，严重的还会促使老百姓上访告状，这不但影响了经济建设，还会让社会得不到安宁。

（2）“一户多宅”现象较普遍

在我国的《土地管理法》中，对宅基地有很明确的规定，一户人家只能有一处宅基地。在当前的法律法规上，对这个户没有具体的说明。在实际的执行当中，对一户一宅就会理解不当，严重的会理解成别的意思，拿鄄城县一户人家为例，当分成两户后之后，按照法律的规定，就会有两处宅基地产生，那多出来的这一处怎么办呢，这样的问题对确权发证来说，是比较费事的。

（3）缺少统一的农村土地登记制度

在眼下，鄄城县在集体土地的登记方面，没有一个专门的部门来负责，现实情况是多部门来登记，显得比较乱杂，所以，在土地登记这方面，是缺少统一的土地登记制度。

（4）缺少一体化的信息化管理

当下，鄄城县在地籍调查工作方面，有待于改进，对于信息化的运用较为落后，主要是没有进行信息一体化的管理。一定程度上阻碍了鄄城县集体土地使用权制度的持续有效实施。

2、完善城县集体土地所有权的措施

（1）找准集体土地所有权的主体

对于鄄城县集体土地所有权的主体，我们要怎样去搞清楚呢？接下来就要对其进行正确的辨别，首先，成立村小组，将那些直接用来种植的土地，划分为村小组集体所有;其次，作为村级组织，在公益建设以及发展农村经济建设方面，要为其留有一些土地;最后，在村级政府机关这样的部门，占据的行政用地或公益用地。通过以上的辨别，把集体土地所有权的客体也讲了出来，明白了农村集体土地所有权的归属，在此基础上，我们还要做好相应的农村土地登记工作。农村集体土地可分为两种：一是农用地，可供给农民直接种地，或者是用于养殖、种树等;二是建设用地，大多是用于农村宅基地，少数用于行政用地、公益用地以及其他用地。在如今，农村集体土地进行确权发证，在这项工作上，要注意两大点：第一点，对农村的集体土地在测量时，边界处划分要准确，测量的数据要详细;第二点，将测量回来的信息登记清楚。

（2）建立城乡平等的社会保障制度

在当前的现状中，宅基地的使用权不准随意买卖，这样是怕老百姓因没有地了，失去了生活来源，也怕那些有钱有势的城里人，到我们的农村来抢地。鄄城县的老百姓们，在这样竞争中是不占优势的，有可能会让他们什么也得不到。土地对老百姓而言，占据着很重要的位置。事实上，鄄城县的农村人可以加入社会保险体系，这样一来，跟城里人享受一样的待遇，就可防止这个问题发生。通过缴纳社会保险，有利于发挥出宅基地的使用价值。

（3）区分对待“一户多宅”情况

合法继承的前提下，继承人名下多出来的房屋，这时对此房屋所有权继承人，应当对其认可，但是，此房屋继承人不允许对房屋改造、扩建，在自行损毁、拆掉之后，就会空出来宅基地，空出来应还给集体经济组织，同样的道理，集体经济组织应当付给相应的赔偿。像那些宅基地没有盖房或房屋废弃的，长时间弃置在那里，此情况可无偿收回。另外，鄄城县有别的一户多宅情况，多处宅基地面积加起来，只要不超出所在地规定的范围，是可以一戶多宅的。

（4）改一户只能拥有一处宅基地为一户只能申请一处宅基地

在我国的《土地管理法》中，第六十二条规定：农村一户人家只可拥有一处宅基地。之后对土地管理法进行修订，在修改草案征求意见稿中，第八十九条规定：农村一户人家只可申请一处宅基地，而且要在规定的范围内。这样对鄄城县农村集体土地所有权也大有益处。

在新形势下，鄄城县提出农村集体土地所有权与使用权的战略任务，给我们的土地管理工作发出了高要求。作为管理土地的国土资源部门，不止要保证有种植地，还要维护社会经济稳定发展，同时，还要掌控好建设用地面积，以达到节约用地的目的，不让土地资源受到浪费。作为我国土地制度的重点任务，农村集体土地使用权与所有权应在管制方面加以改进，如：管制的内容、依据、技术等多方面，只有对这些进行有效改进，才可调和好用地间的关系。

（作者单位：274600山东省鄄城县自然资源和规划局）