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地方债发行节奏加快 发行规模将增加

2020-02-12周岳张丽平

债券 2020年1期
关键词:再融资限额期限

周岳 张丽平

摘要:本文回顾了2019年地方债在发行规模、发行节奏、发行期限、发行利差及资金投向等方面的特点,梳理了新增地方政府债务限额总体、分地区及分券种使用情况,最后对2020年地方债发行规模、发行节奏和投资关注点进行了展望。

关键词:地方债  专项债券  再融资债券  城投平台

2019年地方债发行情况

地方政府债券(以下简称“地方债”)按偿还资金来源划分,可分为一般债券和专项债券;按用途划分,可分为新增债券、置换债券(用于置换非债券形式存量债务)和再融资债券(用于偿还部分到期地方债本金)。回顾2019年地方债发行情况,其主要呈现如下特点。

(一)再融资债券发行规模大增

2019年,地方債合计发行43624.37亿元,同比增加4.75%。具体来看,一般债券共发行17743.99亿元,同比减少20.18%。其中,新增债券为9090.34亿元,同比增加12.15%;置换债券为623.49亿元,同比减少90.43%;再融资债券为8030.17亿元,同比增加65.12%。专项债券共发行25880.37亿元,同比增加33.29%。其中,新增债券为21403.96亿元,同比增加57.57%;置换债券为805.75亿元,同比减少75.00%;再融资债券为3670.67亿元,同比增加202.44%。

整体来看,由于自2015年起发行的地方债陆续到期,2019年再融资债券发行规模同比大幅增加;在2015—2018年地方政府债务置换期结束后,2019年仍有少量置换债券发行。

(二)地方债发行节奏大幅加快

以往,各地方人大一般在每年5月批准预算调整方案后才向各地下达新增地方政府债务限额,所以各地方往往集中在下半年发行地方债。2018年12月29日,第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》,提出在2019年3月全国人大批准当年地方政府债务限额之前,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元。得益于此,2019年地方债发行节奏较往年大幅加快,9月就已接近发行尾声。

(三)各地新发地方债以新增专项债券为主,部分地区仍有置换债券发行

2019年,各地新发地方债以新增专项债券为主(见图1)。其中,江苏、广东、山东三个地区新增专项债券发行规模均超1400亿元。贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁和甘肃等地区仍有置换债券发行。

(四)发行期限以5年、10年期居多,加权平均发行期限同比延长

2019年地方债发行期限以5年、10年期居多。近年来,地方债发行期限相关政策逐渐放宽。财政部《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2018〕61号)提出,公开发行的一般债券增加2年、15年、20年期限,公开发行的普通专项债券增加15年、20年期限。2019年4月《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2019〕23号)提出,财政部不再限制地方债券期限比例结构,地方财政部门自主确定期限。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(以下简称《专项债券通知》),提出“合理提高长期专项债券期限比例”。受政策放宽及投资者对地方债接受程度提高的影响,2019年超长期(20年、30年期)地方债发行规模和占比皆同比增长,按发行规模计算的加权平均发行期限同比延长。

(五)发行利差多数时候维持在25BP左右,一、二级市场利差“倒挂”逐渐缓解

自2019年2月起,地方债发行利差稳定在25BP左右,一般债券和专项债券发行利差基本相同。截至2019年末,地方债发行利差处于历史中位数附近。

分地区来看,甘肃地方债平均发行利率相对较高,2019年达3.43%。除新疆生产建设兵团、安徽和陕西外,各地发行利差基本为25BP~30BP。多数地区地方债2019年发行利率、利差同比降低,区域分化程度较2018年有所降低。

受地方政府和投资机构博弈影响,地方债一级市场发行利率一直相对较低,因此在某段时期会出现二级市场收益率高于一级市场发行利率的情况,即一、二级市场利差“倒挂”。在2019年2月后,地方债二级市场收益率逐渐调整,“倒挂”现象有所缓解。自2019年9月起,地方债二级市场收益率减一级市场发行利率多为负值。

(六)专项债券以棚改和土地储备类为主

2019年发行的专项债券以棚改和土地储备类为主,两者发行规模占比分别为36.63%和34.29%。2019年5月,财政部、自然资源部印发了《土地储备项目预算管理办法(试行)》,释放了土地储备类专项债券利好信息,在一定程度上推动了此类专项债券发行规模的增加。

(七)专项债券作为资本金的项目均采用“债贷组合”模式融资

《专项债券通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。与过去主要依靠“财政投入资本金+专项债券融资”的方式不同,2019年6月以来专项债券作为资本金的项目均引入了银行信贷,即“债贷组合”。专项债券在各个项目中占资本金的比例不等。机场、高铁为专项债券主要资金投向,原因是此类项目符合《专项债券通知》对项目收益的规定,银行等金融机构也愿意参与此类项目。

新增地方政府债务限额使用情况

(一)总体使用情况

经全国人大审议批准,2019年新增地方政府债务限额为30800亿元,其中新增一般债务限额9300亿元、专项债务限额21500亿元。2019年地方债新增债券合计发行30494.30亿元,占全年新增地方政府债务限额的99.01%,额度未使用完毕。其中,新增一般债券合计发行9090.34亿元,占总额度的97.75%;新增专项债券合计发行21403.96亿元,占总额度的99.55%。

(二)分地区和分券种使用情况

分地区来看,湖南和青岛新增地方政府债务剩余额度较多,分别为81.47亿元和40亿元。而江西、福建、广东、贵州、海南、江苏、陕西、上海、深圳等20个地区的新增额度使用完毕。

从一般债券来看,吉林、青岛、黑龙江、福建、广东、辽宁等22个地区的全年新增一般债券额度使用完毕,其中辽宁使用了2018年结转的一般债券额度39.9亿元。从专项债券来看,安徽、云南、廣西、福建、广东、贵州、海南等29个地区的全年新增专项债券额度使用完毕,山东发行的新增专项债券超过全年限额。

2020年地方债发行展望

(一)发行规模估算

新增债券方面,实际新增专项债券发行规模可能略高于限额。由于每年实际新增的地方政府债务规模一般低于当年安排的新增限额,往年仍有剩余发债额度。对于一般债券来说,由于当年批准的新增额度等于当年地方政府预算赤字安排,因此往年剩余额度是无法随意使用的。对于专项债券来说,财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)鼓励各地区积极利用上年末专项债务未使用额度发行专项债券,这就意味着每年新增专项债券规模并不必然受当年新增限额的约束,因此2020年实际新增专项债券发行规模可能会略高于当年限额。

置换债券方面,截至2019年12月,非政府债券形式存量政府债务余额还有2040亿元,假设剩余部分全部在2020年置换完毕,则2020年置换债券发行规模为2040亿元。

再融资债券方面,由于再融资债券是用于偿还部分到期地方债本金,2020年到期地方债为20747亿元,假设通过发行再融资债券偿还本金的比例保持2019年的89%,因此预计再融资债券发行规模约为18465亿元。

综上,预计2020年地方债总发行规模将比2019年发行规模大幅增加。

(二)发行节奏预测

根据2019年地方债发行情况,预计2020年置换债券将在下半年发行,再融资债券将集中在第二、第三季度发行,第一季度的供给主要来自新增债券。

《关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》还提出,授权国务院在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。2019年11月,经国务院同意,财政部提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元。2019年春节假期在2月,3月是专项债券集中发行时期。据此推算,由于2020年春节假期提前至1月下旬,因此预计2月、3月将是专项债券发行高峰期。

(三)承接过专项债券项目的城投平台值得关注

《专项债券通知》从增加项目资本金来源、消除金融机构提供项目融资的顾虑及鼓励企业化经营管理的项目单位发行信用类债券等几个方面,为承接专项债券项目的城投平台打通了融资渠道。笔者梳理了2017年至2019年11月9日收益与融资自求平衡专项债券项目的承接主体。自身或其子公司承接过专项债券项目的城投平台共有193家,其中12家城投平台自身和其子公司均承接过专项债券项目,88家城投平台承接过专项债券项目,93家城投平台的子公司承接过专项债券项目。预计未来这些承接过专项债券项目的城投平台,尤其是承接过收费公路、轨道交通、水务建设类专项债券项目的城投平台,获得金融机构支持及发行城投债的可能性很大,其持续经营能力和后续融资能力将会得到增强,值得投资者关注。

作者单位:国金证券研究所

责任编辑:孙惠玲  鹿宁宁

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