项松林，周泽宇，刘牧晨

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

贫困是人类社会发展中普遍存在的现象，贫困的治理问题是一个重大的理论课题与现实难题，困扰着世界各国的学界与政界。在主政地方和担任总书记以来，习近平总书记在深入分析贫困的成因及其治理的困境基础上，系统阐发了包括合力扶贫认识论、合力扶贫多元论、合力扶贫协同论、合力扶贫实践论等系统而内涵丰富的合力扶贫思想。“精准扶贫”与“合力扶贫”是习近平总书记贫困治理理念中最为核心的两个方面。如果说“精准扶贫”针对的是“大水漫灌”式的粗放扶贫，那么“合力扶贫”则是针对的是“千军万马扶持千家万户”[1]式的松散扶贫。同时，两者又紧密关联，“合力扶贫”需对接“精准”，有的放矢；“精准扶贫”同样需对接“合力”，共同发力。社会各界较为关注“精准扶贫”思想，而对“合力扶贫”思想的研讨严重不足。本文拟就这一论题做一粗略的论述，以期推动政界与学界对习近平扶贫思想更整全性的认识，从而更好地发挥合力扶贫思想对脱贫攻坚的引领作用。

一、为什么要“合力”扶贫：习近平合力扶贫认识论

贫困是如何形成的，如何摆脱与治理贫困，这两个层面的认识问题是任何反贫困理论必须首先解答的元问题。习近平的合力扶贫思想正是对这两个问题的深邃思考之中孕育形成的，合力扶贫认识论是其理论基石。诚然，从思想渊源上看，马克思主义的历史合力论与反贫困理论是习近平合力扶贫思想之“本”，中华民族扶贫济困的优良传统是习近平合力扶贫思想之“根”，改革开放以来中国扶贫开发的具体实践是习近平合力扶贫思想之“源”，西方多中心协同治理理论是习近平合力扶贫思想之“鉴”。

(一)习近平合力扶贫思想源于对贫困与反贫困的深刻认知

一般而论，贫困的原因是复杂多样的，有环境贫困、资源贫困、经济贫困、心理贫困、文化贫困、能力贫困、机会贫困、福利贫困、制度贫困等不同的表现与根源。国内外学者有关致贫原因的分析与解读基本上涵盖了这些方面，但缺少整全性、系统性的阐释。而这些多样化的致贫因素，习近平总书记高屋建瓴地把它们归纳为“客观因素”与“主观因素”；前者是“自然方面的因素”，而后者是“人的因素”[2]198。客观地说，自然条件、资源禀赋、经济社会发展基础等这些“客观因素”不以人的意识为转移而客观地存在，因而问题关键是“人的因素”，用习近平总书记的话说，就是“能不能把各方面积极性都调动起来形成打赢脱贫攻坚战的强大合力”。[2]正是基于这样的研判，习近平总书记反复强调，“脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事”[2]；“要大力弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，凝聚全党全社会力量，形成扶贫开发工作强大合力。”[3]19如何调动各方面的积极性、汇聚成强大的凝聚力是习近平合力扶贫思想最为核心的问题意识之一。

(二)习近平合力扶贫思想也是源于对粗放型扶贫、松散型扶贫的现实困境的反思与回应

历史地看，党和政府的反贫困政策与实践经历了社会救济式扶贫阶段、体制改革推动扶贫阶段，开发式扶贫阶段，扶贫攻坚阶段。尽管新中国成立七十年来我们的扶贫政策、扶贫思路、扶贫方式不断在改革与完善，然而毋庸讳言其根深蒂固的松散性顽疾一直没有得到彻底的根除。对此，在上个世纪九十年代，习近平在《摆脱贫困》一书中就一针见血地指出，存在“千军万马扶持千家万户”见效不大、人浮于事、松垮散漫的习气[1]78。因而，传统的扶贫模式不仅仅存在不够精准的问题，同时也存在力量松散、缺乏凝聚力与整体效应的突出问题。

(三)合力扶贫思想的提出也有其特殊的历史背景与历史使命

贫困治理是古今中外治国理政的一件大事，也是一件世界性的难事。当前，我国扶贫工作进入到了一个重要的历史节点，即在2020年底要实现农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，这是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的“底线任务”[2]。一方面，这个历史节点与历史担当越来越迫近，另一方面，扶贫工作的任务、困难与挑战越来越艰巨，所面对的都是难啃的“硬骨头”，采取单打独斗、松松散散的扶贫方式根本无法完成历史任务，必须凝聚全党全社会的力量，必须多措并举，必须合力扶贫攻坚。这一特殊的历史节点与使命担当意识是习总书记提出合力扶贫思想的现实出发点。

二、什么是“合力”扶贫：习近平合力扶贫多元协同治理论

什么是“合力”扶贫？正如“精准扶贫”贵在“精准”、要义在“精准”一样，“合力扶贫”贵在“合力”、要义在“合力”，即强调聚合多种力量、采取多种举措，同时又协同配合，形成合力与整体效应。因而，我们可以将习近平合力扶贫思想的核心内涵扼要地表述为多元协同治理贫困，是多元协同治理理论在贫困治理领域的卓越探索与运用，同时也极大地丰富和发展了多元协同治理理论。

(一)合力扶贫多主体论

多元协同治理理论的首要意义就在于强调治理的多中心、多主体，认为单一的政府、市场、社会组织、社区都存在缺陷与不足、甚至“失灵”的可能。党的十八大以来，习总书记在每一次重要的扶贫工作会议上都反复强调多主体参与的“合力”扶贫。比如，在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话中指出：“凝聚全党全社会力量，形成扶贫开发工作强大合力。”[3]19在部分省区市的扶贫攻坚座谈会上，习总书记提出了“四个切实”，把“切实强化社会合力”与精准扶贫、基层组织建设、落实领导责任共同作为新时代扶贫工作最重要的抓手，并正式提出要构建“行业扶贫”、“社会扶贫”、“专项扶贫”的“三位一体”的大扶贫格局。[4]在中央扶贫工作会议上的讲话中，“扶贫合力还没有形成”被作为当前扶贫工作中一项突出的“薄弱环节”，并再次强调“调动各方力量，加快形成全社会参与的大扶贫格局”。[2]在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中，习近平总书记谆谆告诫“分则力散，专则力全”，“加大各方帮扶的力度”，“集中优势兵力打攻坚战”。[5]在精准脱贫座谈会的讲话中，他言简意赅地指出，“脱贫攻坚，各方参与是合力”，“要调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局”。[6]从这些讲话中，我们可以清晰地看到，多主体参与的合力扶贫思想贯穿始终。

(二)合力扶贫多举措论

治理论的另一核心理念是强调多种方式的多元共治。在长期反贫困的探索与实践中，习近平深谙扶贫不是简单的“给钱给物”，而是要多管齐下、多点发力。在任宁德地委书记期间，习近平对各种扶贫方式与举措有过广泛而深入的思考，这期间撰写完成的《摆脱贫困》一书是合力扶贫思想形成与确立的重要生长点。粗略地归纳，习总书记提出的扶贫举措与思路主要有：一是摆脱“观念的贫困”。相对于“老、少、边、岛、贫”的客观环境与经济贫困，习近平总书记更为担心的是“意识贫困”与“思路贫困”。二是“扶志”。人穷不能志短，扶贫先要扶志。习近平总书记反复强调，“不要言必称贫，处处说贫”，“要从思想上淡化‘贫困意识’”[1]7-8；面对贫困，要摆正位置，“把事事求诸于人转为事事先求诸于己”，“把解决原材料、资金短缺的关键，放到我们自己身上来”。[1]2三是教育扶贫。习近平深刻洞见到“穷”和“愚”互为因果的恶性循环，“教育上的马太效应”——“越穷的地方越难办教育，但越穷的地方越需要办教育，越不办教育就越穷”。[1]173为此，他提出要树立“新的教育观”，“把教育摆在先行官的位置”[1]174。四是科技扶贫。习近平深刻认识到，“科技是生产力”[1]186，“科学技术是脱贫致富的关键”[1]155，反复提倡“科技扶贫”[1]121，149。五是产业扶贫。习近平坚持历史唯物主义的基本立场、基本观点与基本方法，把生产力看作是一切社会发展的最终决定力量，要求贫困地区因地制宜，探索“发展大农业的路子”[1]178-190，“走市场、技术、资源相结合的开发路子”[1]122，通过产业的发展不断增强贫困地区自身的“造血功能”。六是坚持党的领导，加强基层党组织建设。习近平深刻认识到农村扶贫工作与农村基层组织建设之间的关联，“党对农村的坚强领导，是使贫困的乡村走向富裕道路的最重要的保证”[1]159，“农村脱贫致富的核心就是农村党组织”[1]160，“要想脱贫致富，必须有个好支部。”[1]161

需要特别强调的是，这些重要的扶贫举措不是彼此孤立、各自为政，而是相互关联、融为一体：党的领导是核心力量和最重要的保证；产业扶贫是根本出路；科技扶贫是关键；教育扶贫要摆在优先位置；摆脱观念贫困与思路贫困是先导。这些逻辑严密、内涵丰富的多元扶贫举措论代表了习近平合力扶贫思想发展的一个重要阶段，许多思想观点在他后来主政福建、浙江以及担任总书记以来的系列重要讲话中得到进一步的深化、发展和完善。比如，在河北省阜平县考察扶贫开发工作时的讲话中，他进一步强调：“扶贫要扶志，有志气、自力更生很重要”[3]19。中央扶贫工作会议上部署安排的“五个一批”实质上就是五种主要的扶贫举措与方式，它一定意义上标志着习近平合力扶贫思想之多举措理论体系建构完成。

(三)合力扶贫协同论

多元治理的难点在于如何将各种主体、各种举措有机地协同，形成聚合效应。从协同合作的主体上看，有上下级政府之间的“纵向协同”，府际之间的“横向协同”，政府、社会组织与市场等“多部门协同”；从政策协同合作层面上看，有最低层次的“政策合作”，中间层次的“政策协调”，最高层次的“政策整合”。党的十八大以来，习近平总书记非常重视扶贫体制机制建设，对“纵向协同”、“横向协同”、“多部门协同”、“政策整合”等不同层面、不同层次的协同问题既有顶层设计又有具体安排，形成了系统的合力扶贫协同论。

对于上下级政府之间的“纵向协同”，习近平总书记的顶层设计是中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实。[6]对于同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”，习近平非常推崇自己在主政福建期间开创的东西部扶贫协作的“闽宁模式”。在东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记将东西部扶贫协作机制提升到“大战略”、“大布局”、“大举措”的新高度——“是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略”，“是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局”，“是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措”。[7]

政府、市场与非政府组织等“多部门协同”，是真正的大协同，用习近平总书记话说是“大格局”。在提出“四个切实”、谋篇布局“切实强化社会合力”时，习近平总书记就在运思与探索“三位一体”大扶贫格局。从公共政策学、公共治理来看，处理好政府、市场与社会之间的协同，关键在于如何理顺政府、市场与社会之间的关系，发挥各自的优势避免各自的失灵。同时，这也是关涉国家治理体系与治理能力现代化的大课题。

政策整合长期以来是协同治理的重点与难点。习近平在最近几次扶贫工作的讲话中都将扶贫政策的整合问题提上了议事日程。在中央扶贫开发工作会议上，他严肃地指出：“扶贫同农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、家庭经济困难学生资助等政策尚未做到无缝衔接，还是铁路警察各管一段……有关部门自有一套规划、自建一套系统，信息共享渠道不畅通，相互既有交叉重复，又有空白盲区。”[2]在扶贫资金整合方面同样存在这样的问题，一方面资金有限、财政投入不足、捉襟见肘，另一方面有限的资金却被层层分割，资金的使用效率很低。我们上文论及的各种举措以及各种举措之间都存在整合的问题，这是今后脱贫攻坚的主攻方向，也是我们极力挖掘习近平合力扶贫思想内涵的主要目的。

三、怎么样“合力”扶贫：习近平合力扶贫实践论

明确什么是“合力”扶贫、为什么要合力”扶贫，归根结底还是为了践行“合力”扶贫，更好地打赢扶贫攻坚战。这方面，习近平合力扶贫实践论为我们提供了根本遵循和行动指南。

(一)树立“合力”扶贫的新理念

党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念，是我们党在新的历史起点上对发展动力、发展方式、发展取向等最新认识与突破，是做好新时代各项工作的根本遵循。从内涵与实质上看，合力扶贫深刻体现了五大发展理念的基本要求：合力扶贫是扶贫方式的改革与创新；科技扶贫，绿色减贫，东西部扶贫协作，开放性扶贫与激发内生动力等是合力扶贫的多元举措；共同富裕、共建共享是合力扶贫的核心价值诉求。因而，合力扶贫的理念、思路与新发展理念完全契合，是新时代脱贫攻坚的重要指挥棒之一，我们要牢固树立合力扶贫的新理念。

(二)合力扶贫与精准扶贫需相互对接、互相支撑

在前文论及合力扶贫的内涵及其重要性与必要性时，我们多次指出合力扶贫与精准扶贫之关联，尤其强调了合力扶贫要对接精准扶贫。这里，我们想强调精准扶贫同样需对接合力扶贫，这同样是习近平总书记扶贫思想的基本意蕴。

党的十八大以来，正如我们前文所做的爬梳，习总书记在历次扶贫工作的重要讲话中，都有丰富的合力扶贫思想；而且从时序上看，合力扶贫思想早于精准扶贫思想。精准扶贫方略正式提出之后，合力扶贫与精准扶贫在每一次讲话中都被同时提及，并不存在精准扶贫方略取代合力扶贫思路的问题。诚然，在不同的场合，习总书记对两者有不同的偏重，前几年习总书记确实更注重精准扶贫的问题，尤其在2015年中央扶贫开发工作会议上，习总书记详尽围绕“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”四个层面详尽阐述了精准扶贫、精准脱贫的思想内涵。如果我们把这次讲话精神与2017年在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话做一对比的话，那么它们之间的差异与侧重还是很清晰的，后者的讲话精神的主题是如何“加大力度”，重点部署的是“加大投入支持力度”“集中优势兵力打攻坚战”“加大各方帮扶力度”“加大内生动力培育力度”[8]，聚焦的是合力扶贫的问题。前不久在重庆考察并主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上，习总书记正式号召，在脱贫攻坚战进入决胜的关键阶段，要合力攻坚。[9]因而，这需要做好合力扶贫与精准扶贫的相互对接、相互支撑，做到真扶贫、扶真贫。

(三)处理好“分”与“合”

处理“分”与“合”的问题需要治理艺术。合力扶贫最为核心的的问题，一是如何发挥各参与主体的积极性问题，二是如何聚合与发挥整体效应的问题。这种“分”与“合”的关系问题，很类似于习总书记在《之江新语》中“手指”与“拳头”之形象比喻：一个手掌，摊开是“多个指头”，握紧是“一个拳头”。一个“指头”劲再大，其他“指头”如果不用力，也难以体现出“拳头”的合力。[10]因而，要形成扶贫的“合力”，首要的前提是各个“指头”充分发挥积极性，尤其是要坚持群众主体性与主动性。因为，贫困群众是扶贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体，因而要充分发挥他们的积极性、创造性、能动性，政府这根“大指头”不能大包大揽。习近平曾非常有针对性地指出，“党和政府有责任帮助贫困群众致富，但不能大包大揽。不然，就是花了很多精力和投入暂时搞上去了，也不能持久。有的地方不注重调动群众积极性、主动性、创造性，反而助长了等靠要思想”[2]。

其次，如何协调、配合、协同的问题，真正做到“大合唱”。这很类似于习总书记在《摆脱贫困》中所提倡的“经济大合唱”：一个合唱团，要做到异口同声，就得讲究一个主旋律、一种节奏。如果每个部门、每个单位都强调自己工作的重要性，各吹各的号，各唱各的调，那非唱“砸锅”不可。[1]10-12扶贫工作更需如此，行业扶贫、社会扶贫、专项扶贫以及各种志愿扶贫不能各吹各的号、各唱各的调，要协同配合、共同谋划。合力扶贫的核心要义就是要做好“大合唱”的文章，发挥整体的“合力”。我们在前文论及什么是合力扶贫时，透析了不同层面不同层次的协同问题，这是落实与践行合力扶贫思想的重要要求。

(四)抓好党建促扶贫

当前，我国深度贫困地区主要集中在农村地区。贫困治理与农村基层治理有很多契合性的方面，贫困治理的困境很大程度上绕不过去农村基层治理的难题，党对“三农”工作之领导核心作用的发挥离不开神经末梢的农村基层治理能力与水平的提升。为此，习总书记从统筹扶贫工作与基层治理的高度反复强调，“要想脱贫致富，必须有个好支部”[1]161，“抓好党建促扶贫，是贫困地区脱贫致富的重要经验”[3]21-22。因而，在贫困治理的决战阶段，既需要自上而下的顶层设计，也需要自下而上的坚实基础，把基层党组织建设作为新时代合力扶贫的着力点与重要抓手。通过抓党建促扶贫，这是中国特色扶贫工作的最大特色与最宝贵的经验，值得一以贯之。

正如习总书记提纲挈领地总结，“脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键是要找准路子、构建好的体制机制，抓重点、解难点、把握着力点。”[2]扼要地看，“好的路子”无疑就是让合力扶贫与精准扶贫相互对接、相互支撑；“好的体制机制”无疑就是被实践检验行之有效的脱贫攻坚的责任体系、政策体系、帮扶体系、投入体系、社会动员体系、考核评估体系等；“重点与难点”是既要充分发挥各参与主体的积极性又要形成合力与整体效应的问题；“着力点”与主要抓手是抓党建促扶贫，这些丰富的思想是习近平扶贫思想的有机组成部分，是指引打赢脱贫攻坚战的根本遵循和行动指南。