2018年10月，美国发布了《先进制造领导力战略》，这是美国提出“制造业回归”之后第二份制造业战略。该文件强调：“美国仍在全球科技创新中居于领导地位，必须将这种优势转化为制造业的竞争力，需要为联邦部门和社会共同推进制造业创新和发展提供行动指南”。创新仍是美国塑造制造业长期竞争力的根本。在全球新一轮产业变革和中美贸易战的关键节点，有必要分析一下美国如何通过创新保持先进制造全球领先地位的做法，以资借鉴。

一、美国仍将通过创新保持制造业领先地位

2018年10月，美国发布了《先进制造领导力战略》（以下简称《领导力战略》），并指出制造业发展在20世纪美国占据全球经济主导地位中扮演了重要角色，在美国几乎每个领域都发挥了至关重要的作用，是美国经济的引擎和国家安全的支柱。“保持美国先进制造各领域领导力，以确保国家安全和经济繁荣”仍将是美国制造业发展的长期愿景。

创新是未来美国制造竞争优势所在。尽管特朗普执政后，反对气候变化和新能源发展等议题，但对通过创新引领制造业发展的战略思路没有变。《领导力战略》指出，尽管德国和中国分别通过工业4.0战略和《中国制造2025》开展了有组织的竞争，但美国仍是世界科技创新的引领者，美国必须保护和利用这种能力，实现新技术的快速和高效开发，并在美国国内产业界和国际同盟国进行转化。为了保证美国制造业在技术和产业的全球领先地位，《领导力战略》提出三大目标、13个优先领域及相应重点行动（见附表1）。我们认为《领导力战略》实质上是美国先进制造的创新战略。

二、“强技术、育人才、建网络”以强化美国先进制造领导力基础

《领导力战略》围绕技术、人才和供应链等三方面提出目标、优先领域和重点行动。

（一）开发和转化新制造技术

《领导力战略》的第一个目标是“开发和转化新制造技术”，包括5个优先领域，即抓住智能制造系统的未来、开发世界领先的材料和加工技术、确保通过国内制造获得医疗产品、保持电子设计和制造领域的领导地位、增加食品和农业制造业的机会，重点加强研发与推广的新技术包括：智能和数字制造、智能协作机器人、人工智能、增材制造、高性能材料、先进电子材料与器件、组织和器官生物制造、量子计算等。主要特点包括以下三方面。

一是在技术方向上，侧重面向未来的先进技术研发与应用。一方面，美国强调促进颠覆性创新，如为突破摩尔定律极限，推动能够带来性能持续提升的新技术开发，包括三维系统芯片集成、隧道场效应晶体管等。另一方面，美国也注重通过新技术应用推动产业变革向体现美国技术和资源禀赋优势的方向转变。如为了减少工人的身体和精神压力，将加强具有人机交互特性的智能机器人的研发与应用，从而提高职业安全性；推动分布式制造，实现药物低成本、小规模生产，既有助于降低对国外大规模制造的依赖，也可以满足向美国具有领先优势的精准医学转型的需要。

二是在主要着力点或具体行动上，主要通过数据库、平台和AI基础设施建设，标准制定，工具和工艺开发，网络安全技术开发与推广等为提升制造业基础能力提供保障，而非仅针对某些具体的产品或产业提供支持。

三是在关联带动方面，美国重视发挥制造业发展对农村经济和就业的带动效应。《领导力战略》提到，“食品制造业对农村就业和收入的贡献高于其对城市的贡献，是农村制造业最大的产业，2015年占农村制造业就业的比重超过18%”，因此，促进食品和农业制造发展，无论对促进农村经济发展，还是保障食品供应链都有重要意义。相比而言，我国缺乏通过制造业带动农村和农业经济发展方面的整体规划和部署。

（二）教育、培训和集聚制造业劳动力

《领导力战略》的第二个目标是“教育、培训和集聚制造业劳动力”。传统的教育和工人技能已不能满足未来制造业的需求，因此必须加强对新型劳动力的教育与培训，以保障符合先进制造需要的劳动力供给。优先领域包括加强职业教育、促进学徒制发展、加强校企合作培养等。相比我国对高层次人才的重视，美国更强调广泛的人力资本培育，比如强化终身STEM（科学、技术、工程与数学）教育、改变公众对于先进制造的认知等。值得注意的是，美国不仅强调对制造业人才的教育与培养，还指出要通过战略的传播与执行让制造商、公众和投资者看到制造业的广阔前景，为制造业发展营造良好氛围。

（三）提升国内制造业供应链能力

《领导力战略》的第三个目标是“提升国内制造业供应链能力”，优先领域包括增强中小制造商在先进制造中的作用、建设创新生态系统、增强国防制造基础和加强农村先进制造业，具有三个方面特点。一是在整体导向上，美国将通过转化先进技术来拓展其国内供应链，并吸纳相关人才，同时，减少海外离岸制造对美国制造业创新的负面影响。二是在路径上，美国重视国防供应链发展对制造业的带动作用，特别强调军用技术对民用领域颠覆性创新的引领作用。三是美国重视农村社区先进制造业发展，与前述目标（一）中“增加食品和农业制造业的机会”的有关行动一致，将农村制造业发展视为农村经济和就业的重要部分，促进两者协同发展。

三、部门协同确保目标实现

《领导力战略》目的之一就是更加有效地利用科技、人才、中小企业或国防等方面已有的相关计划或政策，共同支持先进制造业发展，通过相关计划和政策向先进制造业倾斜，实现联邦机构自身工作任务与国家战略之间的协同，调动和集聚资源促进先进制造业发展。在战略制定方面，《领导力战略》由国家科技创新委员会技术委员会下属的先进制造分委员会编制，成员来自白宫科技办公室、商务部及其下属的国家标准技术研究院、中小企业局、国防部、能源部、国家航空航天局、劳工部、国家科学基金会、白宫国家经济委员会等与制造业相关的所有部门。在政策执行方面，《领导力战略》将三大目标及优先领域进行分解，并具体落实到国防部、能源部、商务部等多个部门，其中国防部几乎参与了所有优先领域（见附表1）。

四、启示与建议

（一）夯实支撑制造强国的创新能力基础

创新是塑造制造业长期竞争力的根本。我国制造强国建设也必须依靠创新驱动，创造加速发展的“新引擎”。《领导力战略》以“强技术、育人才、建网络”等能力建设为核心，通过加强私人部门投资不足的“产业公地”建设，为创新引领制造业发展打下坚实根基。新一轮科技和产业革命仍处于初期阶段，很多新技术在制造业的应用处于探索阶段，并没有形成成熟的范式和模式，只有形成强有力的技术和产业基础才能更好应对不确定性带来的挑战。建议从加强研发工具和核心关键工艺开发，支持重点领域工业数据库、平台和AI基础设施建设，加快新兴领域技术、产品或服务标准制定，推动工业网络安全技术的开发与应用等方面夯实制造业创新能力基础。

（二）加强政府与市场协同，提高政策有效性

从宏观看，国家干预与市场经济结合是未来产业政策的趋势。美国参议院小企业委员会在2019年2月份发布的《中国制造2025与美国工业未来》报告中呼吁，美国不能再被“自由市场”和“中央计划”这两个概念所迷惑，这两种纯粹的方式都无法实现目标，需要通过想象力找到一条在全球市场协调和贸易保护主义之外的道路。同样，在2019年2月德国联邦经济事务与能源部发布的《国家工业战略2030》草案、德国和法国联合推出的《面向21世纪欧洲工业政策宣言》都强调要继续加强与改进“社会市场经济”模式，通过产业政策干预与市场经济相结合促进工业发展。面向未来竞争的关键在于产业体制和政策体系的有效性，哪种产业体制和政策模式能够更有效地调动激活和组织利用资源、构建有利于制造业创新发展的友好环境，哪个国家就有可能在竞争中胜出。

我国近些年就产业政策模式持续进行的反思和争论，实质也是政府与市场关系之争，主要观点认为应该从政府干预较强的选择性政策向“市场友好型”的功能性政策转型。我们认为这两种资源动员和组织模式对处于不同生命周期的产业和产业链上的不同环节具有不同的作用，未来在技术或产业落后的战略性领域，尤其是这些领域的关键环节，仍需要政府主导资源配置进行“补课”，但要提高决策的科学性和有效性；而在竞争性领域和“新技术、新产业、新业态、新模式”等难以预判的领域，以功能性政策为主。从具体组织方式看，可以借鉴《领导力战略》的思路，在战略制定和执行上，强化部门之间、各类计划之间的统筹协调，在支持的阶段和内容上进一步明确分工，有所侧重。

（三）完善制造业创新和发展的软环境

《领导力战略》提到，美国私人对制造业的投资大幅度下降，而很多投资者主要投资能够快速获取回报的软件初创企业，这与我国在投资方面“脱实向虚”的情况类似。同时美国先进制造人才，尤其是技术性工人缺乏，与公众对于先进制造认识不足有关，只有三分之一家长愿意让子女从事制造业工作，因为在他们眼中制造业仍是“脏、苦和危险”的工作，这种现象在我国也普遍存在。

从2012年开始，美国将每年10月第一个星期五设为“制造日”，制造商向学生、家长、社团、教育者开放，以改变公众，特别是学生和家长对先进制造的认知，让他们认识到先进制造是“智能、可持续和安全”且前景美好的工作，以激发更多创新者和青年人投身制造业。近几年，白宫还举办“制造业周”活动，展出美国各州的特色制造产品，奥巴马和特朗普都参加过该活动，并亲自呼吁美国人购买国货。此外，通过教育培训、开放展览等方式改变制造业软环境也是美国制造业创新中心肩负的重要职能之一。我国也提出要培育中国特色制造文化，但没有形成完善的制度和政策安排，这也是一直以来被忽视的重要方面。世界主要制造强国都有独具特色的制造文化，如德国的“工程师文化”、日本的“工匠精神”等，这些是制造业创新和发展扎根的土壤，我国也应重视对制造业软环境的塑造，为制造业健康发展营造良好氛围。

附表1 《领导力战略》主要任务与部门分解