石明　权一章

农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点历时四年多，取得了积极成效，为农村产权制度改革积累了有益经验，对促进农村产权制度改革发挥了积极作用。本文以杨陵区为例，梳理和总结试点以来对核心问题的探索、实践和成效，并结合当前国家对农村产权制度改革和“两权”抵押的工作安排，就进一步推进“两权”抵押支持乡村振兴战略实施提出了政策建议。

推进农村承包土地的经营权、农民住房财产权等 “两权”抵押试点，赋予农村土地、房屋抵押担保权能，是农村土地权利的又一次“松绑”，是农村土地制度改革的重要组成部分，是解决农村担保难，更好支持 “三农”融资的重要举措。2015年下半年“两权”抵押试点启动，全国232个县（市、区）和59个县（市、区）分别承担承包土地的经营权、农民住房财产权抵押试点任务，部分为双试点地区，暂停执行《担保法》和《物权法》有关耕地、宅基地抵押的规定。陕西省杨凌示范区杨陵区自2015年底获批纳入全国农村承包土地经营权抵押贷款试点区以来，在示范区党工委、管委会的坚强领导下，围绕“在更高层次上发挥杨凌示范区作用”的要求，积极推进农村“两权”抵押贷款工作，努力破解“三农”发展融资难题，有力地促进了现代农业发展和农民持续增收。

2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》旨在切实提升金融服务乡村振兴效率和水平，提出了二十九条意见要求。《指导意见》在第二十六条“推动完善农村金融改革试点相关法律和规章制度”中强调，要结合农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点经验，推动修改完善农村土地承包法等法律法规，使农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款业务有法可依。这对推动建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，实现城乡金融资源配置合理有序和城乡金融服务均等化意义重大。本文以杨陵区的试点实践为例，通过调研梳理杨陵区的试点经验，提出政策建议。

杨陵区“两权”抵押贷款试点实践与成效

（一）领导重视，定位准确

示范区和杨陵区两级把农村“两权”抵押贷款工作作为农村改革的重中之重，党工委主要领导亲自谋划、亲自调研，指导杨陵区研究制定工作方案，定期检查工作进展，协调解决存在问题。从杨凌农商行选派6名业务骨干到镇办及产权流转交易中心挂职，指导抓好农村金融特别是“两权”抵押贷款工作，确保了此项工作大胆创新、持续用力、有序开展。

（二）精心组织，提早谋划

在省上批准杨陵农村承包土地经营权抵押贷款试点之前，杨陵区就提前动手安排实施，在广泛宣传动员、充分调动农民积极性的基础上，2015年在全省率先完成了13040户61330亩耕地的承包经营权、46个行政村17098宗宅基地、249宗集体建设用地确权登记颁证工作;完成了10个村4147户房地一体地籍调查工作，为农村“两权”抵押贷款奠定了基础。编印《楊陵区“两权”抵押贷款政策问答》5000本，通过多种途径发放到农村新型经营主体及群众手中，让其充分了解农村“两权”抵押贷款各项政策、程序和所需资料等，提高群众知晓率。

（三）搭建平台，严格鉴定

建成了杨凌农村产权流转交易中心，明确了交易范围、主体和程序，建立了交易网络平台及微信平台，实现了农村产权规范流转交易。截至目前，挂牌农村产权87项，完成流转交易23项。制定了《农村承包土地经营权和农业生产设施设备鉴证书管理办法》，由区农村产权交易中心对承包土地经营权及农业生产设施设备进行鉴定，办理《农村产权鉴证书》，作为借款人向金融机构贷款抵押的权属证明。目前已为59家经营主体发放产权鉴证书175个。

（四）创新机制，突破瓶颈

为破解抵押物评估和处置难题，出台了《抵押物评估及处置暂行办法》，并结合实际对该办法进行了修改完善，建立了产权登记、评估、抵押处置工作机制，确保在产权清晰、有效评估的基础上开展农村“两权”抵押贷款业务。在抵押物处置方面，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，通过委托交易中心挂牌流转交易等多种方式，依法处置抵押物，有效打消了金融机构的后顾之忧。创新工作机制，收集全区新型经营权主体及职业农民名单、产业规模、贷款需求及联系方式提供给金融机构，使其能更精准地与有贷款需求者对接。加大与区内外各银行金融机构联系对接，陕西秦农商业银行、长安银行、邮储银行等金融机构都已经参与到该项工作中来。

（五）构建防线，防范风险

杨陵区财政筹措1000万元，设立了农村“两权”抵押风险补偿资金，对出现借款人遇到不可抗拒自然灾害和突发事件导致意外丧失劳动能力，无法偿还借款的两种情况，按不同比例补偿银行贷款损失。示范区设立300万元小额贷款保证保险金，财政对保费予以2%的补贴，支持农村“两权”抵押贷款。同时，示范区中小企业担保公司、杨凌农科担保公司等政策性融资担保公司，也将农村“两权”抵押贷款纳入担保范围。协调人保财险公司将设施农业“银保富”保险范围拓展到农产品价格，对西红柿、草莓、猕猴桃等6类农产品实行价格指数保险，有效防范了生产经营风险。

（六）政策支持，激励引导

出台并完善了《农村“两权”抵押贷款财政贴息暂行办法》，对农户或新型农业经营主体贷款发展的农业产业化项目，区财政按一定比例给予贴息补助。目前已对14户经营主体进行了贴息审核，预计向4户发放贴息资金12万余元。把农村“两权”抵押贷款工作与农业产业化项目有机结合，对科技含量高、发展前景好、带动能力强、示范作用大的农业产业化项目，加大财政项目资金支持力度;对实施项目的新型农业经营主体，通过产权抵押贷款，提供金融资金支持，充分发挥项目资金和金融资金的叠加效应。

上述试点实践，取得了显著成效。较好地破解了杨陵区“三农”发展中的融资难题，有力地促进了现代农业发展和农民持续增收。截止2018年底，全区累计发放农村“两权”抵押贷款35笔，金额1.43亿元，余额1.14亿元，走在了全省前列。

具体成效表现在以下几个方面：

1、保障了农民权益，促进了职业农民培育。农村土地承包经营权、农民宅基地使用权及农房所有权的确权颁证，切实保障了农民合法权益，促进了土地适度规模经营，加速了职业农民形成。目前，全区累计流转土地6.3万亩、流转率达到80.8%，培育认定职业农民1029名。

2、优化了资源配置，增强了农村发展后劲。农村“两权”抵押贷款工作的开展，使土地经营权、生物资产、农业生产设施等农村资源、资产，成为银行认可的合格抵押物，有效解决了新型农业经营主体融资难题，为现代农业发展提供了资金保障。

3、壮大了经营主体，促进了现代农业发展。新型经营主体通过抵押贷款获得金融支撑，持续发展壮大，全区涉农企业达到34家，农民合作社171个，现代农庄30个，家庭农场65家。2017年全区农业总产值7.8亿元，增长4.4%;农民人均可支配收入16344元，增长9.3%。

存在问题及原因分析

经过几年试点探索，杨陵区农村“两权”抵押贷款工作取得了一些成绩，但也存在一些问题和不足，主要有以下方面。

（一）抵押贷款的面还不广，贷款规模还不大

三年来，参与抵押贷款的新型经营主体及职业农民仅有35名，占杨陵区各类新型经营主体及职业农民总数的约2.6%，占比太小。从贷款主体来看，涉农企业16户，占总数的45.7%;贷款金额1.2亿元以上，占贷款总额的84.7%。家庭农场9户，占总数的25.7%，占总额的6%;职业农民（含个体农户）6户，占总数的17.2%，占总额的3.1%。合作社4户，占总数的11.4%，占总额的6.2%。可以看到，贷款的涉农企业数量占到了贷款总数的近一半，贷款资金占到贷款总额的绝大多数，是贷款的主体。同时以农户个体（非职业农民）为单位的抵押贷款较少，仅1笔10万元;以农房为抵押物的抵押贷款尚未取得实质性进展，农村房屋的有效价值未得到充分利用。这些问题的存在，导致杨陵区“两权”抵押贷款的规模难以持续扩大。

（二）宣传引导还需加强，群众参与积极性还不高

一是主要是宣传手段和方式还比较单一，新型经营主体、职业农民及农民群众对抵押贷款工作了解得还不深入、不细致。二是杨陵区的土地流转率达到80%，绝大多数的农民群众手中没有土地，就谈不上抵押贷款;同时农房的抵押贷款又未实际性开展，农户贷款的途径不广。三是杨陵区群众60%以上在外务工，自主创新创业，发展二、三产业的人数占比不高，因此上对资金的需求不高。这也是杨陵区农民收入增长乏力的原因之一。

（三）风险化解机制还需完善，银行积极性有待提高

一是风险补偿金不足。按照风险补偿金管理使用办法，杨陵区风险补偿金是按照贷款额度的1∶10来设置的。目前贷款总额达1.4亿元，但风险补偿金仅1000万元，尚差400万元。二是放贷主力军农商行的积极性不高。从贷款银行分析看，农商行共放贷27笔，总额超1亿元，是贷款的主力军，但其目前的放贷规模按照风险补偿金的比例已达上限。三是其他商业银行规模有限。邮储银行及长安银行从管理权限上属于市级，审批程序相对复杂;同时其贷款金额较小，一般在100万元以下，总体规模难以扩大。四是贷款风险化解机制还有待完善。虽然制定了相关管理办法，但截至目前并未处理过一起未能按期还贷的实例，预判预演不够，银行金融机构对能否按期正常化解债务心存疑虑。同时还希望进一步扩大风险化解的范围，减少银行放贷风险。

（四）工作的创新力度还需加大，持续激发改革活力

试点以来，杨陵区虽然在承包地经营权抵押贷款方面做了一些工作，但农业设施设备、大型农机具、生物资产、农房，乃至农村集体经营性资产抵押等仍未开展，工作的创新力度还不大，经营主体贷款的途径还不宽。一是目前的农业设施设备、大型农机具、生物资产等抵押贷款是依托于农村耕地承包经营权，也就是说，只有承包了一定的土地才能贷款，对于如农机合作社等经营主体来说，就难以贷款。二是农房抵押贷款仅完成确权，还尚未颁证;仅完成10个试点村的确权工作，还未完成其余各村确权，即使开展此项工作，规模也难以扩大。三是对农村集体经济组织以农村经营性资产进行抵押贷款，以农村集体建设用地进行融资开发等工作探索创新不够，也导致杨陵区农村集体经济发展乏力。

进一步完善农村“两权”抵押贷款的建议

（一）进一步加大宣传力度，引导经营主体利用好政策红利

2018年底，全国人大修改了土地承包法，明确了土地经营权可以抵押贷款，这也标志着经营权抵押贷款工作从试点走向全国推行。同时，国务院在给杨凌示范区的《批复》中也对杨凌开展涉农改革创新试点、金融改革创新等工作提出具体要求。这些政策文件的出台，为杨凌农村产权制度改革提供了有力的政策支撑。为此，建议杨陵区一要充分利用网络、报刊、电视等宣传手段，积极开展宣传;要通过编印宣传材料、宣传彩页等，入村进户宣传，与新型农业经营主體一对一、面对面讲解;要通过宣传抵押贷款发展产业，做大做强的实例进行宣传，进一步向广大群众、职业农民及新型农业经营主体宣传政策，使之用好政策红利。二要加大对广大群众及职业农民的教育培训，鼓励和支持群众积极学习新技术、新技能，鼓励和支持群众积极进行创新创业;加大对新型农业经营主体的培训教育，在规划编制、产业规划、项目策划等方面予以支持，做大做强现有产业，积极发展二、三产业，扩大贷款空间。三要及时兑付贴息资金。要按照相关办法要求，每年定期开展贴息兑付审核工作，并及时向符合条件的经营主体发放贴息资金，提高广大群众及经营主体贷款的积极性。

（二）进一步增加风险补偿金，完善办法，扩大贷款规模

风险补偿基金的设立是促进银行金融主体开展抵押贷款业务的主要手段，也是促进其开展此项业务的定心丸。为此，一要进一步增加风险补偿金，至少增加1000万元左右，这个规模才能够满足杨陵区抵押贷款规模进一步扩大的需求。二要完善风险补偿金管理使用办法。在充分征求银行金融机构意见的基础上，对风险补偿金管理使用办法进一步修订完善，使之最大限度地化解银行贷款风险。三要积极推进商业保险、小额贷款保证保险等业务开展，多渠道化解贷款风险。四要积极预演贷款风险处置。与银行金融机构、产权流转交易中心等积极对接联系，对预计风险进行分析研判，对出现风险进行处置演练，确保出现风险时及时有效化解，增强银行放贷信心。

（三）切实落实批复精神，积极推进农业设施等抵押贷款

国务院《批复》明确要求“探索开展大型农机具、农业生产设施、农林畜牧生物资产抵押贷款业务。”这是杨陵区农业金融改革的重要内容。因此，要加强与人行、农商行等金融机构联系对接，积极探索开展大型农机具、农业生产设施、农林畜牧生物等抵押贷款工作。一要明确大型农机具、农业生产设施、农林畜牧生物资产等抵押贷款的抵押登记受理部门，制定登记办理流程、制度、办法。二要明确大型农机具等政府补贴标准、补贴额度等，建立大型抵押物评估处置办法及相关制度，明确抵押贷款比例及处置程序。三要探索建立相应的风险补偿金管理使用办法，明确风险补偿金启用办理程序;制定相应的贴息办法、保险保费补贴办法等，明确贴息及补助的标准及审核发放程序，促进抵押贷款工作顺利开展。

（四）建立利益保护机制，全面保护“两权”抵押融资中的农民利益

一要加快制定规范化、标准化的土地流转合同文本。目前无论是评估、流转还是抵押处置都是基于土地租赁市场当期价格确定，土地租赁市场“长期看涨”，对于因抵押处置、让渡较长周期土地经营权的农民而言，可能因此遭受租金损失，需要政府制定规范化、标准化的土地流转合同文本，通过合理的条款设计，保护农民利益，确保农民能合理分享土地市场租金上涨的好处。二要加快建立土地流转风险保证金制度。目前土地租金多为一年一付，如果受让方抵押贷款违约，作为出让方的农民就将遭受处置期租金损失，因此应建立土地流转风险保证金制度，保障农民利益，更好推动土地经营权抵押贷款业务发展。

（五）积极探索农村金融改革的有效形式，不断激发改革活力

按照国务院《批复》精神，结合试点工作，杨陵区在农业农村改革及农村金融创新方面还有许多需要探索和尝试的地方：一要积极探索推进农村宅基地“三权分置”改革试点，通过出租、抵押、融资、合作開发等多种形式，充分利用农村闲置宅基地及农房发展家庭作坊产品代加工、民宿接待、休闲养老等二、三产业，促进产村融合，一二三产融合。二要积极探索推进农村集体建设用地入市。杨陵区约有近三分之一的村（社区）在村改居过程中预留有集体建设用地，虽然这部分土地大多四址不明，但这是目前农村集体经济发展的有效载体，为之要加大探索试点力度，积极推进农村集体建设用地入市，进行招拍挂，通过融资、抵押、担保、合作、合资等多种形式进行开发建设，增加集体及群众收益。三要建立区域性农村产权流转交易中心，探索建立互联网在线平台、微信等渠道联网对接，即时交易、即时撮合，有效促进各类农业生产资料便捷交易流转，加大抵押物的评估处置力度，推进抵押贷款工作向纵深发展。四要与各银行金融机构、保险公司等建立全面的业务合作关系，通过签订多方业务合作协议等方式，共同稳妥推进创新产品贷款。

参考文献

[1]李善民.家庭农场金融服务困境及其优化路径――以广西151户家庭农场为例[J].南方金融，2014（05）.

[2]李善民.土地经营权抵押贷款供给研究――基于激励约束机制的分析框架[J].南方金融，2015（06）.

作者简介

石 明 杨陵区政府乡村振兴办主任

权一章 兰州大学管理学院学生