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博彩經濟:博彩與多元協調共進,助經濟穩健前行

2020-02-07 05:37:50 《澳门月刊》 2020年1期

潘英懷

博彩業轉型飛升,經濟邁向輝煌

回歸後,澳門走過了高速發展的20年,社會經濟、政治、民生等發生了翻天覆地的變化。這20年裏,博彩業的發展貢獻尤為突出,推動澳門走向歷史性的繁榮時期。

歷史上,在澳門開埠到鴉片戰爭以前,葡萄牙利用他們壟斷海上貿易的霸主地位,以澳門為據點,壟斷東亞地區的海上貿易,使澳門經濟迅速發展,成為中國對外貿易最大的口岸。葡屬澳門在明朝是一個中轉港,在數條貿易航線中獲得大量利潤,成為葡萄牙人的搖錢樹。到了17世紀葡萄牙開始衰落,無法維持其海上貿易霸主地位,以及鴉片戰爭帶來的影響,導致澳門走向衰落。澳葡當局為解貿易急劇衰落、收入拮據之窘,實行公開招商設賭,到19世紀60年代中期,澳娛公司獲得賭博專營後,在壟斷經營下使博彩業興旺發展,澳葡當局靠著賭餉,也大大提升了財政收入,以及促進社會投資和建設。但是到了八九十年代,又逐漸顯現出行業壟斷造成的弊端,比如澳門博彩業經營模式幾十年來一成不變,從業人員質素差,無法提供高質量服務等,積弊甚深,競爭力下降,與同時期的美國博彩業相比,澳門博彩業顯得非常落後。彼時,夢幻酒店作為當時最昂貴的賭場在拉斯維加斯大道開業,總成本約6.3億美元,建築極盡奢華,包含大量的黃金,擁有多個景點,如secret花園和海豚棲息地、人造火山、入口處的熱帶雨林植物,池畔裸體區以及巨大水族館。這家賭場酒店也被視為今日拉斯維加斯賭場度假村概念的創始人,是從過去單一賭博向度假村綜合娛樂體轉變的重要標誌。

回歸後,為了引入優質的外資,澳門特區政府開放了賭權,將博彩業從一家經營,變更為多家企業共同經營,美國及其它國家和地區的資本迅速進入澳門博彩業。2003年,中央政府又適時地推出了內地居民赴港澳自由行政策,此後內地居民赴澳旅遊的人數越來越多,刺激澳門博彩業急速繁榮起來。2004年第一家外資博企金沙正式投入運作,開幕當日可謂萬人空巷。2006年,澳門博彩業總收入超過了美國的拉斯維加斯,澳門就此成為世界第一賭城。2007年,澳門人均GDP超越新加坡,成為亞洲“首富”。2008年的時候,澳門博彩收入首次超過內華達州賭場收益,2014年達到頂峰,博彩收入是內華達的八倍之多,即便經過深度調整後,澳門博彩經濟仍保持領先內華達州四五倍。

從博彩業發展演變的歷史可以看到,這20年是澳門400多年歷史最好的時期,經濟從回歸之初到2018年,澳門的GDP增長了近8倍,人均GDP增長了近5倍;同期,澳門累計財政盈餘和外匯儲備分別增長193倍和6.2倍;澳門本地居民失業率從6.3%下降至1.8%,亦從一個經濟低迷、治安混亂的小城發展成為政治穩定、社會和諧、經濟繁榮、文化多元的國際知名都市。我們非常有幸見證這個社會的發展。

提升非博彩元素,攻堅多元經濟

澳門是一個微型經濟體,極大依賴外部,尤其是對內地的依賴。2018年,澳門接待遊客數量已達3580.4萬人次,其中70%的客源來自內地,因此,內地經濟的走勢必然直接影響澳門的博彩業和整體經濟。我們回顧2014-2015年之所以出現深度調整,其根源在於內地經濟發展轉型,增速放緩。過去一些年裏,內地房地產和資源類的產業呈現井噴式發展,出現大批一夜暴富的人,有一個很典型的例子,就是當年澳門為了迎接山西省的客源開通直達太原的航班,吸引了非常多煤礦類私企老闆前來澳門。但在之後,內地出臺一係列推進經濟轉型升級和生態治理的重大舉措,經濟結構調整,GDP增速放緩,令居民收緊消費,從而波及澳門博彩業的增長,甚至出現一段時間的下滑。這個下滑期在近兩年間也得到修正,我們也可以看到內地經濟同樣實現量的合理增長和質的穩步提升,在中央政府多重利好刺激下,使得澳門博彩業帶來新的機遇。2019年,澳門出現收縮,結束了連續10個季度的經濟增長,其背後因素還是因為外部環境的影響導致。比如持續近一年的中美貿易戰,影響內地經濟。內地經濟疲乏,澳門自然也會跟著受影響。另一方面是香港出現了持續近半年的動盪時間,它所帶來的影響也是可以見到的。長期以來,旅遊團客赴港澳是一個很強組合性的選擇,外地團客很少單獨以澳門為目的地,而香港頻繁出現暴力事件,令內地團客暴跌,這個影響自然會波及澳門。

澳門始終和國內休戚相關,即便是展望整個2020年,澳門的經濟走勢決定因素主要在於內地,內地經濟好,澳門不會差;內地經濟出現弱勢,澳門必然也會跟著受影響。這亦很客觀詮釋了“國家好,澳門才好”。當前,中美貿易戰有所緩和,在12月13日,中美雙方同時宣佈已就中美第一階段經貿協議文本達成一致。這個形勢對於國內經濟和澳門經濟來說,都是利好的一面。澳門亦應該乘著這個趨於穩定的外部形勢,主動夯實自身的發展基礎,其中一個要素就是促進博彩行業依法有序健康發展,進一步提升澳門博彩的核心競爭力。我們也當需明白,要發展好博彩業,很大程度上要把非博彩元素做好。隨著世代的變化,顧客的需求也在變化。現在澳門還是主打博彩作為吸引遊客的因素,但對大部分遊客來說,他們的主要目的已經不是單純來博彩,可能更加追求休閒購物體驗、文化體驗等等,即便去賭場玩也只是試試運氣。作為世界旅遊休閒中心,提供多元的旅遊體驗是非常重要的,這也是特區政府近年重點推動的工作,只有項目更加豐富,體驗更加舒適,才能延長旅客停留的時間,從而帶動經濟發展。所以我們看到一些純粹提供博彩的小型酒店或賭場已經不賺錢,甚至已關閉。其主要原因就是遊客不來了,遊客喜歡到更加多元化的娛樂綜合體,除了博彩,還能享受其他的東西,比如購物、觀展、享受高端美食、入住更高級的酒店。所以博彩行業要吸引人,一定要開發出足夠吸引人的非博彩元素來。而這個過程也需要不斷的試錯,契合遊客體驗感受來評估,有的可能適合,有的可能被淘汰。比如新濠的水舞間就是一個很好的項目,為觀眾營造了非常震撼、非常難忘的視覺饗宴,成為許多遊客來澳必選的項目,亦很好帶動了其他產業的提升。但也有水土不服的案例,比如過去威尼斯人有馬戲表演,這個項目在西方是很受歡迎的,然而進入澳門一段時間後運營效果並不理想。所以,怎樣開發出符合東方、符合內地遊客需求的項目,是需要不斷調整的。

澳門和拉斯維加斯相比,雖然博彩收入是其數倍,但是澳門經濟主要倚重於博彩業,博彩業占澳門生產總值的50%左右,但是拉斯維加斯博彩收入和非博彩收入占比為三七開,非博彩元素占七成,所以它不懼怕調整,也不懼怕新的競爭。過去拉斯維加斯的博彩業和澳門一樣處於壟斷地位。後來加州開放博彩,但拉斯維加斯並沒有沒落,主要是因為非博彩元素發展得好,比如會展業、文藝秀等越來越突出,讓它繼續成為獨一無二的城市,縱然處於沙漠地帶,都能每年吸引超過4000萬的遊客。

澳門亦將會展作為經濟適度多元的重要元素,這些年確實也發展得越來越好,但要想使之支撐起一片天地,要走的路還很長。目前澳門會展業規模還很小,任何一個行業沒有規模就不可能賺錢,從關聯的酒店設施來看,澳門也還有很大的進步空間。2018年,我們去拉斯維加斯,那裏的人說他們剛剛接待了一個五萬人規模的會議。我們都很震驚,五萬人的規模,光餐飲就消費龐大,加上購物、住宿、觀光等,對經濟的拉動是非常明顯的。這種規模,澳門是難以消化的,拉斯維加斯有大約150間酒店,總共約有15萬間客房,而澳門的酒店才75間左右,包括條件比較一般的客房在內也大概只有4萬間。所以,拉斯維加斯的酒店比澳門的更多也更大。這個問題與澳門的空間環境有很大關係,澳門畢竟土地空間太小了,很多發展都需要向外延伸,包括通過和橫琴的合作,當然澳門大學橫琴校區就是一個非常成功的項目,未來如果政府能加強與內地的合作,不斷獲得類似的空間,相信澳門投資者也非常積極參與這一行業的發展,也真正能使澳門會展業走上新的臺階。

賭牌考驗大,完善法律是當務之急

除了依賴於內地經濟,還有一個不可忽略的問題是,現在亞洲越來越多的國家將博彩合法化,澳門面對的競爭越來越多,包括菲律賓、新加坡、越南等,都會分流一些客源。尤其在貴賓方面,澳門的稅率幾乎達到40%,而其他地區的稅是比較低的。這兩年,學界也在探討如何確保澳門博彩業的競爭地位,其中一個方向是對於博彩業稅收制度的優化。儘管當前還沒有減稅的迫切需求,但從長遠的發展來看,是否有增加靈活性的考慮呢?比如我們在法律上可以確定一個稅收的浮動空間,而不是固定於35%,當市場環境變得嚴峻時,可以給予政府一定的適度操作空間。避免待到出現比較難扭轉的形勢時,才去思考這個問題。

此外,在第五屆政府施政期內,還要面對賭牌重新開投的問題,當前的6個賭牌將於2022年到期,屆時將重新競投。對於賭牌,最初法律規定特區政府可發不多於三張賭牌,後來又增加3個副牌,這個轉批給的做法其實直到現在都存在一定爭議,而未來必然不應該再出現這種做法。根據市場的情況,未來賭牌至少需要6個才能保證市場的穩定性。這裏又會牽涉出新的問題,因為賭牌是要公開投標,對賭牌感興趣的不僅僅目前的博企,肯定還有很多資本趨之若鶩,那應該怎麼樣平衡這個問題?如果將來還是給目前這6家,那麼市場必然炸鍋。如果要終止一兩家,又該如何引導退出?會否造成就業市場和經濟的波動?現行法律規定,賭牌到期後賭場要無償交給政府。那麼作為博彩企業應該怎麼處理?如果把賭場交出去,是否還能開酒店?如果不能繼續經營酒店要如何賣掉?如果酒店不需出售,那賭場又如何保證能在酒店裏順利運營?如果給了新的公司,政府又是否還需要批給相應的土地給它蓋新的賭場?而市民對繼續建設賭場的忍受度會如何呢?所以無論怎麼操作都很考驗政府的管治智慧,而很多工作都需要通過法律的完善來保障其穩步推進。

在完善博彩相關法律的問題上,可以作一些新的考慮,比如增加協商續期的條款?也就是說,如果博彩公司守法經營,就沒有必要在批給到期後一定參與公開競投。法律上可以允許協商續期,規定一個定期檢討的機制,比如五年一檢討。通過這個機制,如果檢討沒有問題,仍然符合條件的,則可繼續續期賭牌。如果出現問題賭牌被吊銷,或者主動申請退出的,那麼這個空缺的賭牌則可以拿出來競標。在這個機制下,政府的操作就更具靈活性,可以隔幾年就檢討一次,而不是隔了20年之後推翻重來。一個博企如果已經紮根多年,又沒有發生什麼問題,再要面對重新招標,必然會牽涉出很多問題。就目前的政策而言,其實已經出現了我們數年前所評估預測的問題,就是其未來的賭牌不穩定性,令現有的博企變得謹慎,很明顯的就是放緩或停止了新的投資,縱然看好市場,但顧慮未來還能不能競得賭牌這個問題,而收縮投資。另外,一個新的賭牌經營者進來,是不是就可以比舊的更好?同樣面臨很大的不確定性。

國際上幾個地區對於賭牌的管理各有不同。拉斯維加斯是完全競爭的市場,不限制賭牌,他們把賭牌分成兩類,一類是15個老虎機以內,稱為限制性賭牌。另一類15個以上的,稱為非限制性賭牌。投資人只要通過資格審查,就可以經營賭場。而大西洋城規定賭場只能在博彩區裏,並且開在酒店200個房間以上的酒店裏,從而限制了小賭場的出現,所以它基本上都是大賭場。新加坡表面和澳門差不多,但它更具有靈活性,其法律上規定,在第二個賭場開業十年內,政府不增加賭場,這個十年內允許壟斷,至於十年後要不要增加賭場就需要經過評估之後來確定。當然,與澳門不同,新加坡並非把博彩當作支柱產業,而是作為旅遊元素的補充,澳門有澳門的特點,既要保證博彩業健康有序發展,又要促進經濟適度多元,需要政府平衡好兩方面的因素,制定出符合澳門社會情況的賭牌制度。

澳門回歸20年,博彩業整體發展良好。在監管方面,特區政府已經從過去委託監管,到現在構建了越來越完善的監管框架。但這個監管體係仍然是比較粗放的,缺乏細緻的制度。因此在完善博彩法律的進程裏,還需要制定更加細化監管條文,並且執行推進。比如說資格審查的問題,到底什麼條件才可以符合資格,允許其進入博彩業?其次是對博彩公司要建立完善的處罰機制,過去政府對博企的處罰實施得很少,大多進行行政指導,期望新政府加強這方面的工作,通過處罰及時糾正博企的違規違法行為,維護整個博彩市場的健康發展。

另外,區域合作是為澳門注入發展新動力的重要途徑,國家主席習近平考察澳門期間,發表重要講話中提到“特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章,為澳門長遠發展開闢廣闊空間、注入新動力。”發揮澳門豐富的文化元素和“一國兩制”優勢,把握共建“一帶一路”和粵港澳大灣區建設的機遇,更好發揮自身所長,增強城市優勢,這是澳門立足世界競爭的重要條件。