向鲜花 石意如

【摘要】我国海洋环境治理绩效评价存在“四重四轻”现象，导致绩效评价机制与海洋环境治理模式错位，严重影响海洋环境治理效果及海洋主体功能区生态预算治理PSR评价。借鉴发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价实践的成功经验，基于陆海统筹视阈，对不同海洋主体功能区生态预算治理PSR设计差异化指标，建立将海洋环境治理動态绩效与预算治理能力纳入评价范畴的区域海洋综合绩效评价体系。

【关键词】四重四轻；成功经验；海洋主体功能区；生态预算治理；PSR评价

【中图分类号】F812.2【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2020）01-0151-5

【基金项目】国家社会科学基金一般项目“主体功能区生态预算绩效评价体系研究”（项目编号：14BJY150）

海洋环境治理乱象较多、海洋环境问题难以标本兼治，从而导致海洋生态环境不断恶化，严重影响海洋生态系统的安全与稳定，一是因为海洋环境自身治理机制存在缺陷，二是因为海洋环境治理绩效评价机制存在缺陷。学术界与实务界对前者关注度较高，但对后者重视不够。而一个好的评价机制可以实现以评促建、以评促改，因此本文尝试构建与海洋环境治理模型匹配的海洋环境治理绩效评价机制。

一、海洋环境治理绩效评价存在的缺陷

许阳[1]对我国1996～2015年海洋环境治理相关政策文本进行分析，发现“评价”两个词在国家相关海洋环境治理政策文本中出现的频率越来越高，可见国家对海洋环境治理绩效的评价越来越重视。国内学术界就海洋环境治理绩效评价提出了海洋生态承载力评价[2]、海洋生态安全动态评价[3]、海洋环境质量综合评价[4]三种思路，实践中基本是围绕这三种思路展开的。但是实施效果很难达到预期，主要是因为我国海洋环境治理绩效评价中“四重四轻”现象较严重，导致海洋环境治理绩效评价机制与海洋环境治理模式错位。

1.重行政区轻生态系统。海洋环境治理绩效评价没有立足于生态系统，主要表现为：①割裂海洋生态系统与陆地生态系统的关联。海洋环境污染与海洋生态环境质量下降，表面上是海洋生态系统自身存在问题，实际上是海洋生态系统与陆地生态系统这一个大生态系统存在问题，只有着力于陆海大生态系统，建立整体的环境治理机制，才能全面解决海洋环境问题。在海洋环境治理绩效评价实践中，当海洋环境出现问题时，通常只评价海洋环境治理，却没有将陆地生态环境治理纳入绩效评价范畴，从而将原本互为一体的两个生态系统割裂开来，仅针对某一个生态系统独立地构建环境治理绩效评价体系。②无视生态系统与行政区的边界差异。为了便于环境治理绩效评价的推进，现有的海洋环境治理绩效评价以行政区为评价的基本单元，人为将生态系统与行政区、经济系统的空间边界视为相同的边界，经常用行政边界替代生态系统边界，实际上三者的边界是不一致的，从而导致海洋环境治理绩效评价无形地破坏海洋生态系统的整体性。

2.重政府轻企业。管理变迁为治理是一种升华，治理的核心之一是合作，是一种多中心、高参与度的管理模式，能更加有效地解决日益繁杂、利益主体众多而导致的既相互依赖又互相冲突的海洋问题。在海洋环境治理中，需多元主体广泛参与，各自履行不同的职责，相互联动，因此既需国家、政府等宏观主体的主导，也需企业、居民等微观主体的广泛参与。我国现有海洋环境治理绩效评价更重视宏观主体的影响，忽视微观主体的作用，如宏观层面政策绩效、问责机制评价的力度不断加大，对微观主体参与环境治理的效果评价却较少。只有将参与海洋环境治理的宏观、中观与微观主体全部纳入绩效评价范畴，才是完整的海洋环境治理绩效评价体系。

3.重静态轻动态。静态绩效是指某一时点的绩效，动态绩效是指某一时期的绩效。海洋环境治理动态绩效主要表现在两个方面：一是海洋环境治理时段性绩效；二是海洋生态系统内部的动态平衡过程。在海洋环境治理绩效评价实践中，一般评价某一时点或多个时点的环境治理状态，通过对多个时点状态进行对比，在此基础上分析其时段绩效，且每一时段间隔比较长，有其一定合理性，但没有触及到深层次的动态绩效。因为不管是某一点的绩效，还是某一段的绩效，都是由海洋生态系统的动态平衡过程决定的，只有海洋生态系统内部环境资产与负债之间的动态转化效率才是深层次的动态绩效，海洋环境治理绩效评价一定要触及到这一层面。

4.重要素轻能力。完整的海洋环境治理由治理硬件与治理软件组成，如投资建设的海洋环境保护、维护、减排、污染治理的设备、资金与信息等属于海洋环境治理硬件设施，是海洋环境治理必须具备的资源要素；如何有效配置、利用各类资源治理海洋环境等属于海洋环境的软实力，在海洋环境治理中显得尤为重要，是支撑海洋环境治理过程与结果的基础。但我国海洋环境治理绩效评价在实践中更重视评价是否具备并满足这些治理要素，而对这些治理要素综合配置基础与能力的评价非常薄弱。随着海洋治理模式的变迁，海洋环境治理绩效评价机制不断优化，只有将海洋环境治理绩效评价机制与治理模式进行耦合，才能更好地发挥绩效评价的职能。

二、国外海洋环境治理绩效评价实践成功经验

1.国外海洋环境治理绩效评价实践。海洋生态环境属于公共物品，具有很强的外部性，加上其流动性、开放性，使得海洋环境管理模式不断变迁，经历了传统环境管理、参与式管理、环境治理三个阶段。其中，传统环境管理关注具体管理技术、政府规制行为及产权划分等对环境的影响，参与式管理突出地方和公众参与环保的力量，环境治理则强调通过多元组织参与解决复杂环境问题[5]。从海洋环境管理到海洋环境治理，主体、客体、工作方法与权力运行向度都发生了变化。海洋环境治理主体呈现多元化；海洋环境治理客体除了海洋环境，还包括影响海洋环境的各种人类活动与行为；海洋环境治理由多元治理主体以协商为基础，通过法律和非正式契约约束。海洋环境治理的权力运行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度开展，由此产生了府际海洋环境治理、区域海洋治理、海洋生态安全治理、海洋环境微治理、海洋环境综合治理等模式。

随着海洋生态环境综合治理的开展，海洋环境质量评价已从以往单一的污染状况评价发展到海洋生态环境质量综合评价，美国、日本、欧盟作为全球的海洋大国（地区），开展海洋环境治理绩效评价比较早，在海洋环境治理绩效评价中积累了比较多的成功经验，三大发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价中既有共同的特征，也突显了各国自身的特質，对我国构建海洋环境治理绩效评价体系、开展海洋环境治理绩效评价有一定的借鉴价值，如表1所示。

2.成功经验借鉴与启示。上述三大发达海洋国家（地区）一般都采取结果导向的海洋环境治理绩效评价，开展绩效评价之前要制定系统的绩效评价标准，广泛发动多元主体参与评价，充分利用海洋科技评价海洋环境治理绩效，评价对象非常完整。综合考虑三国（地区）海洋环境治理绩效评价的共性与个性，从自然资源资产与负债角度看，对我国重构海洋环境治理绩效评价指标主要有五点借鉴价值。

（1）立足陆海大生态系统。西方国家（地区）海洋环境治理绩效评价没有独立于陆地生态系统开展，而是将陆地与海洋置于一个整体，视为一个大生态系统，在此基础上开展海洋环境治理绩效评价，通过绩效评价容易找到海洋环境治理低效的源头，可以标本兼治海洋环境长期恶化不能明显抑制的“病灶”，大幅度提升海洋环境治理绩效。这为我国开展海洋环境治理绩效提供了一个新的切入点，即评价须立足并服务于陆海大生态系统。

（2）致力于海洋空间差别化治理。对不同的海洋空间，根据其功能定位设计差别化环境治理绩效评价标准和评价体系，可以很好地解决海洋环境治理绩效评价“一刀切”的现象，使得绩效评价更加具有针对性、可操作性，从而提高海洋环境治理绩效评价的适应性与有效性。我国在开展海洋环境治理绩效评价过程中要充分考虑不同海域的功能定位差异，可以依据我国《海洋主体功能区规划》对海洋区域划分的不同海洋主体功能区，设计不同的海洋主体功能区环境治理绩效评价标准和评价体系。

（3）突出海洋环境治理动态绩效地位。在长期实践中，海洋发达国家（地区）已意识到只评价静态绩效是有缺陷的，从而转向全面评价海洋环境治理动态绩效。通过动态绩效评价，可实时掌握生态系统的动态平衡程度，并识别海洋环境治理决策与执行过程中的风险，及时调整海洋环境治理政策，优化海洋环境治理流程。由于我国海洋环境治理起步较晚，海洋环境治理流程还不是很完善，片面追求海洋环境治理动态绩效可能过快，可以先兼顾评价静态与动态绩效，在海洋环境治理流程比较成熟之后，再重点评价动态绩效，但不能只停留在表层。

（4）强调多层面治理兼容。发达国家（地区）几十年的经验说明，海洋环境治理需要多元主体广泛参与，其设计的海洋环境治理绩效评价体系层次比较分明，既涵盖了宏观政府与国家，也覆盖了有义务参与的企业与公众。我国在设计海洋环境治理绩效评价体系时可以参考以上做法，兼顾宏观与微观主体。

（5）重视海洋环境治理能力支撑。发达国家（地区）认为只有具有海洋环境治理能力，才能保证高质量海洋环境治理的持续推进，因此将海洋环境治理能力这一软实力也纳入海洋环境治理绩效评价范围，这说明发达国家（地区）已将海洋环境治理绩效评价体系深深植入海洋环境治理体系。我国在海洋环境治理绩效评价中，也可尝试将海洋环境治理能力等软实力纳入评价范围，使海洋环境治理绩效体系能同时评价海洋环境治理的硬件和软件。

海洋发达国家在海洋环境治理绩效评价中立足于陆海统筹的大生态系统，根据不同海域的功能差异设计了不同的海洋环境绩效评价标准与评价体系，既评价海洋环境治理的静态绩效，也评价海洋环境治理的动态绩效，并对海洋环境治理的硬件、软件进行评价。但存在以下不足：①对治理绩效的把握不够准。对海洋环境治理绩效的评价主要关注资金使用效率，易被误认为环境治理等同于环境财务治理，其实其是海洋环境财务治理与业务治理的高度融合。②对动态绩效的理解较片面。海洋环境治理动态绩效与静态绩效相对应，是一段时期的绩效变化，有其合理的一面，但这只是表层的理解，因为一段时期的环境治理绩效主要取决于这一段时期环境资产与负债的动态转化效率，因此对海洋环境治理动态绩效的评价实质上是对环境资产与负债转化效率的评价。

三、海洋主体功能区生态预算治理PSR评价框架、指标和应用条件

1.海洋主体功能区生态预算治理PSR评价框架。本文针对我国海洋环境治理绩效评价中存在的缺陷，借鉴发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价实践的成功经验，提出海洋主体功能区生态预算治理PSR（压力—状态—响应模型）评价。该评价立足于陆海大生态系统，应用预算治理理论，对不同海洋主体功能区制定差异化评价标准，全面系统地评价海洋生态预算治理的压力、状态与响应，是一种重点评价海洋环境治理动态绩效与治理能力的海洋环境治理绩效评价模式。压力—状态—响应模型（PSR）是生态系统健康评价中常用的一种评价模型，于1979年由加拿大统计学家David J. Rapport和An？ thony Marcus Friend提出，20世纪八九十年代由经合组织与联合国环境规划署共同发展起来并用于研究环境问题。海洋主体功能区生态预算治理PSR评价的思维逻辑是：海洋经济发展会消耗自然资源并产生各种污染物，而居民需要越来越多的高质量海洋生态服务，对海洋环境资产、负债以及两者之间的转化状态产生负面影响，政府应积极提高自身的海洋环境治理能力，以改善海洋环境资产质量、降低海洋环境负债水平、提升海洋环境资产与负债的转化效率。只有对海洋生态预算治理的压力、状态与响应进行全面系统的评价，才能有效识别海洋生态预算治理各环节存在的风险，并及时补短。海洋主体功能区生态预算治理PSR评价基本框架见下图。

与我国传统的海洋环境治理绩效评价、发达国家（地区）海洋环境综合治理评价比较，海洋主体功能区生态预算治理PSR评价是一种全过程、全方位、多视角的评价，具有陆海统筹、宏微互动、动静兼容、软硬兼顾、业财融合五大特质。①陆海统筹。立足于陆海大生态系统，在分析预算治理压力时，既考虑海洋自身环境污染，也考虑陆地入海污染，在设计优先重点开发区生态预算治理PSR评价指标时，將陆海视为一个整体。②宏微互动。从政府与企业治理互动视角，既评价国家政府层面的海洋环境治理绩效，也评价企业等微观主体的海洋环境治理绩效。③动静兼容。既评价海洋环境资产与负债的转化效率等动态绩效，也评价环境资产质量、环境负债水平等静态绩效。④软硬兼顾。既评价海洋生态预算要素、结构、透明度、参与度等软件，也评价海洋环境治理的配套基础设施等硬件。⑤业财融合。既分别评价海洋环境业务治理、财务治理，也评价两者的融合度。

2.海洋主体功能区生态预算治理PSR评价指标。由于不同海洋主体功能区的主体功能定位不同，其PSR也存在一定的差异，考虑到海洋优先开发区、海洋重点开发区的主体功能定位比较相似，海洋限制开发区与海洋禁止开发区的主体功能定位比较相似，本文只划分优先重点开发区、限制禁止开发区两类，并分别设计PSR评价指标。

（1）海洋主体功能区生态预算治理压力（P）指标。在我国海洋强国战略背景下以及保证海洋生态环境质量不下降的条件下，积极发展高质量海洋经济。海洋优先重点开发区的主体功能是发展海洋经济，其预算治理压力主要来源于海洋生态系统产生的污染物、陆地入海污染物，因此用陆地入海污染物总量、滨海湿地植被减少面积来评价。海洋限制禁止开发区的主体功能主要是提供海洋生态服务，其压力主要来源是海洋生态系统良性循环受到威胁，因此用监测区内浮游植物种类减少数、监测区内浮游动物种类减少数两个指标来评价。

（2）海洋主体功能区生态预算治理状态（S）指标。海洋主体功能区生态预算治理状态可以分为静态与动态，一般可以用治理结果替代，海洋环境治理的直接结果表现为海洋环境资产、负债状态以及海洋环境资产与负债的转化效率，其中海洋主体功能区的海洋环境资产、负债状态是静态的，海洋环境资产与负债的转化效率是动态的。石意如[6]将环境资产进一步划分为自然资源资产与经济性资产，将环境负债划分为阈值内环境负债与超阈值环境负债。其中：自然资源资产是指海洋空间领域内的各种自然资源，可以用价值量与实物量计量；经济性资产是指投资于海洋生态环境基础设施、环境污染治理、减排等各个领域的资金，包括宏观政府投入资金和微观企业投入资金；环境负债阈值是指超过某一临界值且会影响海洋生态系统平衡的环境负债水平，超过这一阈值的环境负债为超阈值环境负债，低于这一阈值的环境负债为阈值内环境负债。海洋优先重点开发区主要关注经济性资产状态与超阈值环境负债状态，在此基础上计算经济性资产与超阈值环境负债的转化效率。海洋限制禁止开发区主要关注自然资源资产状态以及阈值内环境负债状态、自然资源资产与阈值内环境负债的转化效率。环境资产与负债的转化效率根据多投入多产出模型计量，用环境资产作为投入、环境负债作为产出。

（3）海洋主体功能区生态预算响应（R）指标。面对海洋环境预算治理压力，国家将通过提升海洋生态预算治理能力来持续保证海洋环境资产与负债的高效转化。可以从量与质两个维度来衡量海洋主体功能区生态预算治理能力，对于量用海洋生态预算法律制度完善度、海洋生态预算系统结构完整度来评价，对于质则用海洋生态预算透明度、相关主体参与度来评价。本文参考相关文献，设计各类海洋主体功能区生态预算治理绩效的压力、状态与响应三个维度的具体评价指标，见表2。

3.应用海洋主体功能区生态预算治理PSR评价的条件。

（1）海洋环境治理市场是一个成熟的竞争市场。只有海洋环境市场是一个成熟的竞争市场，海洋环境治理能力才能成为影响海洋环境资产、负债及海洋环境资产与负债转化效率的关键因素，海洋环境治理能力、海洋环境资产与负债的转化、海洋环境污染之间才会存在明显的传导机制，海洋环境预算治理压力、状态与响应之间才能形成一个完整的良性循环。在成熟的竞争市场中，政府与企业在海洋环境治理过程中借助市场机制进行分工，使得政府海洋环境治理与企业海洋环境治理有机地融为一体。

（2）海洋环境负债的阈值可计量。由于优先重点开发区海洋环境资产与负债转化中采用超阈值环境负债，限制禁止开发区海洋环境资产与负债转化中采用阈值内环境负债，只有环境阈值能明确计量，才能量化这个临界值，因此，需要积极利用环境会计确认与计量的方法与思路解决阈值计量问题。否则，会导致不同主体功能区的环境资产与负债转化效率的计算结果不准确，从而难以反映真实的主体功能区海洋生态预算治理状态。

（3）海洋环境生态预算治理PSR评价主体具备较高的专业水准。海洋环境生态预算治理PSR评价涉及生态、绩效评价、治理、预算等多个领域，没有专业水准比较高的专家组成的团队是很难完成绩效评价的。因此，国家需要积极培养复合型绩效评价人才，为开展高质量海洋环境生态预算治理PSR评价储备充足的人力资本。

四、小结

目前我国海洋环境治理绩效评价“四重四轻”的现象比较严重，导致海洋环境治理绩效评价与治理模式不匹配，严重影响了海洋环境治理效果。发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价实践的成功经验表明，海洋环境治理绩效评价需要陆海统筹，对不同的海域采取差别化绩效评价标准，重点评价动态绩效与生态预算治理能力这一软实力。本文提出的海洋主体功能区生态预算治理PSR评价就具有这样的优势，因此该评价体系是具有明显特质的海域环境综合评价体系。

【主要参考文献】

[1]许阳.中国海洋环境治理政策的概览、变迁及演进趋势——基于1982-2015年161项政策文本的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2018（1）：165～176.

[2]狄乾斌，张洁，吴佳璐.基于生态系统健康的辽宁省海洋生态承载力评价[J].自然资源学报，2014（2）：256～264.

[3]宫敏丽，孙硕.基于AHP和PSR的海洋生态安全动态评价研究[J].青海社会科学，2017（6）：96～102.

[4]李飞，徐敏.海州湾保护区海洋环境质量综合评价[J].长江流域资源与环境，2014（5）：659～666.

[5]Smith Z. A. The environengtal policy paradox[J].Routledge，2012（5）：36～41.

[6]石意如.主体功能区环境资产与负债的转化及评价[J].财会月刊，2019（7）：69～74.

[7]丁黎黎，郑海红，刘新民.海洋经济生产效率、环境治理效率和综合效率的评估[J].中国科技论坛，2018（3）：48～57.