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基于机构改革的档案工作关系整合论

2020-02-03 09:45:36 《档案管理》 2020年1期

摘  要:从档案机构设置、机构职能及档案事业发展方向等角度出发,疏理并整合了本轮档案机构改革背景下档案工作的几组关系,即“分”与“合”之关系、“强化”与“弱化”之关系及“一体化”与“多样化”之关系。笔者认为,机构改革背景下,档案行政部门应保证行政管理职能不缺位,档案文化服务机构应强化文化事业机构公共属性,档案社会化服务机构应积极寻求改革发展机遇。

关键词:机构改革;档案管理体制;档案部门

2018年2月28日,中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过中共中央关于深化党和国家机构改革的决定(以下简称“决定”),标志着国家新一轮党政机构改革全面展开,档案机构改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分。本文梳理并整合了本轮机构改革背景下档案工作的几组关系,并提出发展新思路。

1 整合机构改革背景下档案工作的几组关系

1.1 机构设置角度下的“分”与“合”关系。“分”即分立。“决定”指出,“全面推进承担行政职能的事业单位改革,理顺政事关系,实现政事分开,不再设立承担行政职能的事业单位”。从已公布的各级档案机构改革方案看,大多由原来“局馆合一”改革为“局馆分立”的管理体制。改革后,作为行政管理部门的档案局和作为文化事业机构的档案馆分立。以四川省范围内的省、市(州)为例,各级政府均将地方档案局(館)的行政职责划入地方党委办公厅,对外加挂档案局牌子。档案馆作为地方党委直属事业单位,不再保留与档案馆合并设立的档案局。

此外,档案工作部门还存在档案行政管理与社会团体职能混合、档案行政管理与市场经营职能混合的现象[1],这些多职能机构的分而立之,从而实现政社分开、政企分开,也是深化本轮机构改革的重要内容。

“合”即整合,表现为事业单位机构的档案部门由资源单一利用改革为档案职能相近部门资源整合利用[2]。本轮机构改革,部分地方建立了数据资源整合性机构,如辽宁省将辽宁省档案馆、辽宁省政府地方志办公室、辽宁省音像资料馆、辽宁省图片资料馆、辽宁民政档案资料馆等5家单位整合组建辽宁省档案局[3],实现了资源有效集中整合和机构职能合理拓展。

1.2 机构职能角度下的“强化”与“弱化”关系。本轮改革,从档案管理职权来讲,存在三个强弱关系的变化。

首先,强化了其政治属性,弱化了其行政主体地位和行政属性。从已公布地方机构改革方案来看,绝大多数地方将档案局的行政职能划归地方党委办公厅,档案馆作为地方党委直属事业单位。这无疑强化了党对国家档案事业的绝对领导地位,但同时由于档案局不再是一个独立机构,在一定程度上可能会弱化其行政主体地位和行政属性。

其次,强化依法律手段行使职权,弱化依行政手段推进工作。过去,档案局作为独立的档案行政管理部门,享有行政主体资格,惯于主要以行政手段推进档案事业建设,改革后,由于归属关系变化,通过行政手段推进档案事业发展不如此前便利。这就要求档案局更多地借助于法律手段推进各项事业建设[4]。

最后,强化宏观调控职能,履行“统筹规划、组织协调,统一制度,监督和指导”职责,更好发挥政府战略和规划导向作用;弱化微观事务管理职能,要求释放权力,最大限度减少对市场资源的配置,减少对市场活动的直接干预,让更有效率的市场机制参与到档案事业中来。

从档案公共文化服务职能来讲,存在两个强弱关系的变化。

首先,强化面向普通公众的“社会利用观”,弱化为机关和领导服务的传统观念。国家档案局前局长杨冬权指出:“要建立服务民生、服务人民群众的档案利用体系。要改变过去重单位、轻个人,重业务、轻民生的档案利用观念……”[5]国家档案局李明华局长指出:“‘十三五时期,我们将重点收集和整理与人民群众切身利益密切相关的档案资料,推动档案公共服务均等化。”[6]都强调了档案工作为公众服务、为社会服务的核心导向。改革后,这种利用服务观念将会更加凸显。

其次,强化档案开放利用服务,弱化被动和有限利用服务。长期以来,由于“局馆合一”档案管理体制等原因,传统“机关衙门”作风和“机要重地”思想意识依然存在。改革后,档案馆公共文化服务机构的属性变得清晰明确,应集中精力做好业务工作,发挥好公共文化功能,为社会提供优质文化服务。

1.3 档案事业发展方向角度下的“一体化”与“多样化”关系。“一体化”既包括被档案界所熟知的“文档一体化”“图情档一体化”,也包括大数据时代的“数据档案管理一体化”。有学者提出,“大数据时代,档案生成方式与服务理论发生转变,……,以数字档案馆建设为发展方向,建立适应大数据时代特征的服务平台”“数字档案馆建设将进一步促成数据存储成本小于数据的利用价值,实现任何数据都有作为档案得以保存的可能性,让档案大数据成为现实”。[7]

笔者认为,数据档案管理一体化目前尚停留在理论探讨阶段,其理想愿景是从数据一体化利用的全局出发,通过各种管理手段,建立统一的数据平台,对档案信息及其他来源信息进行整合重组,以保证数据的可关联分析利用。据调研,本轮机构改革中很多地方设立了与大数据相关的机构,而档案工作如何参与到国家大数据管理平台中来,如何实现档案信息和其他数据的一体化管理,还有待相关实践的论证。

“多样化”是指档案服务方式和手段的多样化。以用户需求为导向,已成为档案界关于档案利用服务的共识。用户需求的多元化,要求档案部门在拓展服务方式、改进服务手段上下功夫,如近几年档案馆应用社交媒体创新档案服务就是一种尝试。据调研,目前不少综合档案馆都建立了微博账号、微信公众平台,为用户提供自助、个性化的服务,如厦门市档案馆微信公众平台推出预约查档的服务;天津市档案馆微信公众平台推出“五四运动100周年”“天津解放70周年”“档案见证改革开放”等专题在线展览等。

2 机构改革背景下档案工作部门发展新思路

2.1 档案行政部门管理职能不缺位。对档案行政部门而言,首先应注意履行其行政管理职能,警惕过分弱化。李明华指出:“重组后的档案行政管理部门要重点抓好以下几个方面的工作:一是加强顶层设计,明确档案事业发展思路;二是完善法规体系,提供档案事业发展根本遵循;三是开展档案执法,确保档案法规制度落到实处;四是履行指导职能,规范档案工作方法步骤;五是开展档案宣传教育等,为档案事业发展营造良好环境。”[8]

其次,应创新行政管理方式,并适当放权于社会,如让权于社会化服务机构。[9]档案社会化服务机构主要是指各类提供档案服务的营利性或非营利性机构,如文件档案咨询服务中心、档案寄存中心、档案信息科技公司等。比如将一些档案年度检查或阶段性验收工作、档案管理咨询服务、档案业务培训和继续教育等工作委托档案社会化服务机构进行。

2.2 档案文化服务机构应强化公共服务属性。档案文化服务机构首先应聚焦主责主业,突出5项基本功能,即“爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府公开信息查阅中心和电子档案备份管理中心的功能”。[10]

此外,定位于公共文化服務机构的档案馆,应将业务发展的落脚点落在“公共”二字。档案馆“公共”服务的属性,是由档案服务的客体——档案信息的公共物品属性、档案服务机构的公共性以及档案信息服务受体——档案利用者的公众性三方面决定的。[11]要把各级国家档案馆真正建成公众认可的公共档案馆,首先要做好“开放”二字,因为绝没有关起门来办文化事业的道理,例如,对可开放的数字化档案信息公开上网、制作成光盘公开发行;对已开放的数字化档案信息转化为面向公众的文化产品等。其次,要为公众提供无差别的、便利的利用。“无差别”是“公共”的核心,即要面向所有合法组织和个人,特别是面向一切具有中华人民共和国公民身份,持有居民身份证等合法证明的普通人,而不仅仅是面向机关工作人员或专家学者。“便利”即用户可以方便地利用已公开和可公开的文件,要让公众感觉到档案馆和图书馆、博物馆是同类文化场所,“公共”二字才真正落到实处。

2.3 档案社会化服务机构抓住改革机遇,顺应潮流,积极发展。目前,国家深化机构改革正在进行时,从社会大环境(包括经济发展、政治环境、法制环境、技术条件等)来讲,档案社会化服务的实践发展条件已经比较成熟。与国外相比较,我国档案社会化服务总体还处于较低水平,服务内容大多数偏重于传统的档案实体管理以及简单的数字化扫描等新型业务,服务内容的针对性和适用兼容性还有欠缺。国家应为档案社会化服务发展提供支撑和支持的保障条件,包括政策法规、市场需求、行业发展和人才建设等[12]。

参考文献:

[1]姚笑云.档案工作部门三种“职能混合”现象与分析[J].湖北档案.2008(11):20-21.

[2][4]徐拥军.省级档案机构改革的特点、影响与展望[J].求索.2019(2):74-80.

[3]重新组建的辽宁省档案局挂牌成立[EB/OL].(2018-08-03)[2019-05-30].http://www.chinaarchives.cn/news/china/2018/0803/121186.shtml.

[5]杨冬权.在浙江省档案工作服务民生座谈会上的讲话[J].中国档案.2007(10):10-12.

[6]五问档案与民生——专访国家档案局局长李明华[EB/OL].(2016-06-09)[2019-05-30].http://www.xinhuanet.com/politics/2016-06/09/c_1119017575.htm.

[7]李彦,王雪君.大数据背景下高校“大档案”管理体制构建研究[J].浙江档案.2018(7):17-19.

[8][10]在全国档案局长馆长会议上的工作报告[EB/OL].(2019-04-09)[2019-05-30].http://www.saac.gov.cn/daj/yaow/201904/2d342fff80f845709782fd023b925536.shtml.

[9]黄霄羽.档案社会化服务研究[M].北京:中国人民大学出版社,2016:102-103.

[11]李杨新.档案公共服务政策研究[M].上海:上海世界图书出版公司,2011:47-52.

[12]黄霄羽.档案社会化服务研究[M].北京:中国人民大学出版社,2016:200-201,255.

(作者单位:成都理工大学    来稿日期:2019-08-29)