刘振宇 霍沛

摘要：我国监督体系的构建既离不开国家监察作用的发挥，也离不开国家审计职能的发挥。本文的研究重 点是基于协同视角，探索国家监察与国家审计的贯通机制。首先对国家监察和国家审计进行简要阐述，并分析了 二者异同和协同的必要性。接着阐述了国家监察与国家审计在协同中存在的阻碍因素，最终得出二者的贯通机制。

关键词：协同视角;国家审计;国家监察

一、引言

长期以来，对于监审合一还是监审分立的理论讨 论，不同学者具有不同观点。有些学者认为应当推进 监审合一，有些学者则认为应当将监察权与审计权分 开，还有部分学者认为应当将国家审计并人到国家监 察机制中。2018年《监察法》的出台以及我国监察体制 改革的推进，我国确立实行监审分立模式。

20世纪70年代哈肯提出了协同的概念，协同理论 认为在整个环境中，不同系统虽然属性不同，但是各系 统间存在相互影响和相互合作的关系。国家监察和国 家审计均是国家监督体系的重要组成，均在国家腐败 治理中发挥着监督职能。因此，国家监察和国家审计 都是国家监督的子系统，二者存在相互影响和相互合 作的关系。2019年十九届四中全会指出，要推进纪检 监督、监察监督等统筹衔接，发挥国家审计等监督职能 作用，推动各类监督有机贯通、相互协调。由此可见， 基于协同视角研究国家监察与国家审计的贯通机制具 有重要的时代意义，也是国家监察体制改革和国家审 计新发展趋势下的必然选择。

二、国家监察与国家审计概述

1.国家监察概述

根据《监察法》的规定，我国的最高监察机关是中 华人民共和国监察委员会。国家监察委的性质是监察 机关，既不属于行政机关也不属于司法机关，是中国特 色的反腐败工作机构。从监察对象来看，机关的公务 员、国企管理人员以及其他依法履行公职的人员均是 监察机关的监察对象，可见监察范围十分广泛。监察 职责方面，主要包含三项：第一，监督，主要指监察机关 在其监察职责范围内实施监督检查;第二，调查，主要 指对职务违法和职务犯罪进行调查;第三，处置，包含 政务处分、问责、移交起诉和提出监察建议。从监督机 制来看，监察机关接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，监察工作信息应依法公开，接受社会监督。

随着国家监察体制改革的推进，有利于加强统一 领导，特别实在反腐工作方面。国家监察委和纪检委 等部门共同合作，推进我国反腐败工作深人发展。同 时，《监察法》的出台也有利于推进国家监察全覆盖，保 证我国监察工作有法可依，也有利于整合分散力量共 同推进反腐倡廉。

2.国家审计概述

根据《审计法》，审计署由国务院设立，负责全国审 计工作的开展。国家审计的客体不仅包含国务院及地 方人民政府的财政收支，而且包含国有金融机构、企业 事业单位等财务收支情况。国家审计的审计事项主要 包含三方面：第一，国有资产、公共资金等的分配和使 用的真实合法性与效益性;第二，领导干部对经济责任 的履行情况;第三，生态保护责任等情况。国家审计与 内部审计和社会审计共同构成我国的三大审计。

国家审计就有法定性和较强的权威性，这是由国 家审计的地位所决定的，同时还具有独立性，这是国家 审计发挥监督功能的重要条件。国家审计不仅有利于 审查相关工作人员违反财经法规的行为，而且有利于 预防和警示相关工作人员，有利于提升国家治理能力， 也有利于反腐倡廉工作的深人推进。

3.国家监察与国家审计的异同分析

相同点：第一，二者均属于国家监督体系不可分割 的一部分。国家监督体系致力于对权力运行的制约 和监督，因此国家监察和国家审计都是其重要组成部 分，均具有监督职能，在监审分离模式下，二者共同发 挥职能。第二，二者均具有独立性。监察委员会独立 行使监察权，审计机关独立行使审计监督权，二者从 机构设置到职责权限均具有独立性，不瘦他行政机关 等主体的干扰。二者独立性的发挥也有利于提升监 督效果。第三，目标具有一致性。无论国家监察还是 国家审计，都对廉政建设具有积极影响。另外，二者也都有利于实现抵御风险的目标，促进国家治理能力 的提升。

不同點：第一，法律依据存在一定差异。国家监察 和国家审计都应在宪法规定的范围内开展工作，但是 二者依据的具体法律有所不同。国家监察工作主要依 据《监察法》，而国家审计则依据《审计法》开展具体的 审计工作。第二，职责权限存在不同点。国家监察委 具有处置权，可以对公职人员进行政务处分等，但国家 审计机关则不具有处置职责，更多职责表现在监督和 调查，这也是二者最主要的区别。第三，监督范围存在 差异。国家监察机关的监督范围是所有公职人员，而 国家审计机关则侧重于维护财经秩序，重点对国有资 产和公共资金等方面的监督。从这一点来看，国家监 察的监督范围更广。

4.国家监察与国家审计协同的必要性

第一，二者能够相辅相成，形成合力。根据协同理 论，国家监察与国家审计能够相互合作，能够增强国家 监督体系的合力作用。同时，从二者的相同点来看，有 效的协同也能共同推进反腐倡廉目标的形成，从而形 成优势互补。第二，二者协同不存在法理上面的问题。 在监审分立模式下，国家监察与国家审计同属国家监 督体系，各自在职责权限范围内发挥监督职能。国家 审计通过审计证据收集和分析，配合国家监察机关完 成监督工作。第三，二者协同有利于形成良好的生态 系统。二者都是为腐败治理服务的有效手段，通过相 互支撑与融合，有利于全面覆盖监督体系的形成。

三、国家监察与国家审计协同中存在的阻碍 因素

1. 二者存在权责交叉

从国家监察和国家审计的共同点来看，二者都发 挥着监督职能，虽然监督的范围存在差异，但是总有一 些权责交叉的部分。 从二者的职责来看， 监督权和调 查权的行使过程中容易产生职责交叉的情况。例如， 在对某地方政府领导的经济责任履行情况进行监督和 审查时，二者均具有职责权限，如何划分职责、如何履 行各自职责并没有具体规定。这时，二者职责交叉就 可能产生推倭等问题，不利于监督效率的提升，也可能 会影响审查结果，从而造成问题线索遗漏等情况，最终 造成严重后果。所以，只有通过构建贯通机制，才能促 进二者协同发展，从而发挥合力作用，推进一致目标的 实现。

2. 二者沟通交流机制不畅

监审分立的模式下，国家监察机关对于职务违法 和犯罪案例调查后，会对部分案件结果进行公开，一般会在国家监察委的网站或者新闻中公开对公职人员的 处置结果。国家审计结果一般也会在官方网站或者新 闻中进行公开，或者用于审计内部交流。二者虽然都 遵循了信息公开的规定，但是国家监察委和审计机关 之间对于案件结果和案例等内容的交流学习内容并不 多，更多是在各自的垂直体系内进行交流。此外，二者 之间的沟通机制也存在不畅通的情况。这主要是由于 二者对于相互沟通的意识并不强，并且国家监察委独 立行使监察权的时间还比较短，还需要时间与国家审 计机关进行磨合。

3. 二者未形成优势互补

一方面，人才方面未形成优势互补机制。国家监 察人员和审计人员还在各自独立的机构体系内行使职 权，实践中并未进行定期交流、学习或者调用等。这样 不利于监察人员和审计人员相互弥补不足，也不利于 双方的高素质人才向更高水平提升。另一方面，技术 方面未形成优势互补。国家监察和国家审计的实践中， 二者在数据和信息方面存在交叉的部分。但从实际工 作来看，二者并未建立完善的共享机制，还存在一些资 源浪费、二次收集等情况，不利于二者工作效率的提升， 也不利于对资源的优化利用。由此可见，国家监察与 国家审计只有形成优势互补，才能更好地发挥合力作用。

4. 二者各自存在需要改善的方面

国家监察与国家审计要实现协同发展， 首先应当认识到各自存在的不足之处。国家监察体制中，还存 在程序不规范的问题。虽然《监察法》规定了国家监察 机关的工作权限和程序等内容，但是相应的配套实施 条例和制度并未出台，实际监察工作千变万化，在调查 职务违法和犯罪案件时容易出现不准确和不规范等问 题。国家审计中，则存在审计广度和深度有待拓展问 题，在实际工作中可能会造成审计结果存在偏差、可信 度低等不良后果。本文仅对二者存在的主要问题进行 阐述，其他问题不做赘述。只有二者各自改善存在的 问题，才能在协同中更好发挥自身职能，从而推进贯通 机制的形成。

四、国家监察与国家审计的贯通机制

1.优化协同环境，重塑协同关系

近年来，中央多次强调推进国家监察体制改革以 及国家审计全覆盖的重要性。这说明我国不断优化外 部环境，为国家监察与国家审计的协同提供环境保障。 今后，我国还应在现有会议精神的基础上，不断优化协 同发展的外部环境，促进国家监察与国家审计协同效 率的提升。从协同关系来看，现有的协同机制体制还 存在一定弊端，因此我国需要探索二者协同关系的重塑。国家审计应当发挥专业优势，充分发挥搜集审计 证据的优势，为国家监察提供案件线索。由于国家监 察无法实现与国家审计相同的定期、常态化监督，因此 可以依据国家审计提供的线索，经过调查找到违法和 犯罪案件的关键证据。

2.明确权责，推进贯通融合

《监察法》和《审计法》中分别规定了国家监察和国 家审计的职责，均以单独一章的形式进行规定。由此， 国家监察机关和国家审计机关应当深人学习各自法律 依据，充分了解各自的职责范围和管辖权限，这样才能 明确二者的权责划分。同时，在实践中不断探索最适 合的协同模式，避免权责交叉问题的发生。在具体的 案例中，国家监察如何行使监察权，国家审计如何行使 监督权，而又不发生权限交叉，只能通过实践磨合才能 解决。随着二者协同实践的发展，相应法律法规也应 当进行修订或修正，从而更加完整准确地规定国家监 察机关和国家审计机关的权责，避免在实践中因权责 不清而造成工作效率低下等问题。总而言之，明确权 责是国家监察与国家审计构建贯通机制的前提条件。

3.加强协同意识，畅通沟通交流机制

第一，協同意识尤为重要。正确的协同关键具有 激励作用，能够促进国家监察机关和国家审计机关之 间紧密合作。同时，我国应当通过会议精神、政策意见 等强调二者协同的重要性，让有关工作人员自觉形成 协同意识。第二，线索传递机制必不可少。国家审计 在审查过程中，发现并收集风险问题及线索后，可以移 交给国家监察机关进行处置;国家监察机关在调查案 件中，发现与经济责任等相关的线索，也可以将线索传 递给国家审计机关，从而形成真正意义上的贯通。第 三，案例沟通交流值得重视。无论是国家监察机关还 是国家审计机关，在对整理自身的优秀查办案例后，可 以将案例进行互相交流学习，发现其中的成功经验和 创新方法，从而弥补自身不足。

4.推进资源共享，形成优势互补

第一，人才优势互补。国家监察人员和国家审计 人员可以定期组织交流学习，共享工作中的成功经验， 通过有效协同推进整体工作效能提升。另外，监察机 关和审计机关也可以采用人才定期调用的方式， 对各 自的人才力量进行补充。第二，技术优势互补。无论 是国家监察还是国家审计， 信息化都是二者发展的必 然趋势，利用先进技术提升二者的协同效率也是十分 可取的。二者应当依据自身技术现状，吸收对方的优 势技术，从而更好地推进贯通机制。第三，推进资源共 享机制建立。国家审计发展中，巳经借助大数据技术 建立了多个数据库，实现了与多个部门数据的衔接，在审计质量提升中发挥着不可估量的作用。国家监察机 关可以通过与审计机关的数据共享，快速获取案件所 需线索，从而更好地发挥监督职能。

5.改善各自问题，完善协作机制

从国家监察来看，在顶层设计的基础上，完善条例 等配套制度是关键。相关的配套制度应当对国家监 察机关的执法程序进行严格规范，避免其在调查、执 法过程中的不合规行为。同时，应当建立考评体系， 对国家监察机关的办案效率和效果进行综合评价，从 而促进国家监察机关完善自身工作程序。从国家审 计来看，应当不断推进审计全覆盖，在重点审计基础 上拓展审计广度;在对被审计对象的问题进行分析时， 还应借助多维度分析拓展审计深度，从而提升国家审 计质量。二者各自改善问题后，应当共同推进贯通机 制的形成，发挥监督合力，共同推进我国反腐败治理 水平的提升。

五、结论与展望

协同理论为国家监察与国家审计贯通机制的形成 提供了坚实的理论基础，二者相互合作能够更好地发 挥监督合力，推进国家监督体系的完善。国家监察与 国家审计既有相同点也有不同点，认识到二者的协同 发展十分必要。与此同时，还应注意国家监察与国家 审计协同中存在的不利因素，本文的研究重点在于探 索国家监察与国家审计的贯通机制。在理论研究的 基础上，通过对比分析、因果分析等方法，得出相应结 论，应当从协同环境、明确权责、协同意识、优势互补 和改善问题五方面推进贯通机制。今后，随着国家监 察体制改革的深人，以及国家审计的不断完善和发展， 二者的贯通机制必将发挥监督合力，共同推进反腐败 治理工作迈向新台阶，也必将形成监察和审计全覆盖 模式。

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（责任编辑：何卉）