王文群 毛红 李奕辰 陈文兰 郭晨曦 周莲姿

摘要：本文基于內部控制报告编报工作视角，同时结合M单位编报实际，浅析内部控制编报工作中存在的 问题并提出对策建议，为行政事业单位内部控制报告编报工作提供一定借鉴和参考。

关键词：内部控制;编报问题;对策研究

一、研究背景

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标， 通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风 险进行防范和管控。根据财政部《关于全面推进行政 事业单位内部控制建设的指导意见》要求，行政事业单 位应当积极开展内部控制自我评价工作，并对评价结 果进行报告。2017年财政部发布《行政事业单位内部 控制报告管理制度（试行）》《关于开展2016年度行政 事业单位内部控制报告编制工作的通知》，要求事业单 位开展内部控制报告编报工作，以期通过“以评促建” 方式，了解各单位对内部控制建设重视程度、认知程度、 信息化程度以及工作实效，通过暴露的短板软肋，明确 内部控制建设重点和改进方向，助推单位内部控制体 系构建，加强廉政风险防范。

二、编报工作中存在的问题

M单位作为国家卫健委预算管理医院，是省内首 家互联网医院，承担着省内乃至该地区范围内危急重 症病人的救治工作。M单位2016年成立了内部控制 建设工作领导小组，明确工作目标、组织架构及责任体 系、成员名单以及工作职责。已连续3年编制了内部 控制报告，加快了单位内部控制建设进程，提升了医院 内部控制管理水平，强化了廉政风险建设，但同时也存 在一些亟待解决的问题。

1.缺乏良好内部控制环境，组织保障不力

2015年全面推进行政事业单位内部控制建设，内 部控制覆盖单位经济和业务活动全范围，贯穿内部权 力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层 级全体人员。但仅仅囿于业务层面，没有置于单位层 面高度，缺乏自上而下的内部控制氛围，没有有效的治 理结构、合理的机构设置及权责分配等，缺乏良好的内部控制建设环境，内部控制建立与实施基础相对薄弱。

从内部控制编报工作现状来看，内部控制建设牵 头部门大多为财务部门，编报工作自然也由其承担，缺 乏组织领导和工作机制，部门间职责不明晰，停留在宏 观层面，未细分至具体科室，对编报工作相互推倭，导 致报告编报基础不扎实，增加工作难度，可操作性差， 影响编报质量。

2.全员参与度不高，编报效率低下

2018年填报软件中新增“附件池”板块，需上传各 类原始支撑材料，以佐证单位内部控制工作开展情况。 首先，按照系统填报要素来看，应上传会议纪要、流程 图及制度文件、内部控制培训会、内部控制检查报告等 相关资料，涉及3个层面、6大业务模块。上述佐证资 料需要相关部门在开展日常工作时及时归集、整理，但 相关部门意识不足、参与度不高，沟通协调机不顺畅， 部门间不能形成有效配合与协作，相关资料未系统管 理，导致填报时东拼西凑。

3.认知程度不够，缺乏规划性

部分单位对内部控制建设目标认知程度不够，对 工作内容和标准理解不足，缺乏规划性，工作开展不全 面、不充分，导致建设进度滞后，停留在合规性内控建 设阶段，无法实现向有效性阶段转换。

长久以来，行政事业单位内部控制缺失，建设主要 来自上级主管部门的压力，靠行政主管部门的外部推 动引导单位开展内控建设工作，缺乏主动构建的内生 动力，从领导层至员工不知道为什么建、怎么建、建设 成果如何运用，存在认识盲区，局限于制度建立和管理 规范，未系统性建设。

4.数据不联动，信息化建设仍需加强

2018年度内控报告编报工作新增信息系统内部控 制建设情况板块，可见信息化建设作用日益凸显。M单位信息化技术虽然已融人单位各主要业务流程和管 理流程，但并未及时基于制度更新升级，内部控制建设 信息各系统模块互联互通情况不理想，多方数据不能 联动，未能实现数据共享，存在一定经济活动风险。

5.数据填报无归口管理部门，易产生偏差

业务部门仅仅提供本部门数据，但通常一个填报 数据需由多个独立部门共同提供，如在政府采购管理 业务中，需填列“本年实际采购金额” “合同约定的本年 采购金额” “巳验收的采购金额”等数据，需填报货物、 服务、工程三种类型数据，填报部门涉及采购、后勤、装 备等，但由于部门间相互独立，数据孤立，未有归口管 理部门汇总核实，通常与决算数据口径不同，一定程度 上影响数据精准性。

6.未定期开展风险评价，监督检査机制不健全

2016年单位只需完成内部控制建设自评工作，2017年、2018年编报工作则需上传佐证材料至填报软件，系 统自动评级，但因填报软件不能正确判断评价指标与 证明材料之间逻辑关系，无法对佐证材料真实性、有效 性进行精准鉴别，存在一定运行风险。此外，审计、纪 检监察等部门对历年内部报告编报结果利用度低，对 单位经济管理高风险领域及内部控制关键环节，未定 期开展监督检查工作，不能及时发现、填补风险漏洞， 未形成良好联动机制，亟须结合单位实际情况构建评 价指标体系，监督合力仍需加强。

三、对策研究

1.建立行业标准指引，强化单位履职领域内控建设

行政事业单位类别众多，各行业组织架构和业务 特点都不尽相同，行政事业单位内部控制一般指引巳 经无法满足实际管理需求，结合行业特殊性，亟待在业 务领域内控建设方面进行顶层设计与专业指导，搭建 行业内控体系框架，制定执行与监督检查标准和要求。 通过建立行业内控建设标准指引，明确建什么、怎么建、 建成什么效果等具体问题，有针对性地引导各单位开 展内部控制建设工作。

2.做好顶层规划，完善内部控制建设工作机制

首先，应在领导小组、工作小组、业务部门层面成立相互制衡、相互协调的组织保障体系，明确牵头部门， 主导内部控制建设，为内部控制建设明晰方向;明确职 责分工，细分至业务部门，让其各司其职;建立各部门 内控联络员机制，强化沟通效率，提高工作配合度，营 造良好氛围。

其次，规范单位内部控制工作机制，建立全员参与、 全业务覆盖、全过程监控的内部控制体系，切实提高单 位内部管理水平。建立权力运行制衡机制，对关键岗 位进行科学设置和管理，明确岗位职责，确保不相容岗位相互分离。

3.加强培训力度，增强全员意识

加大内部控制建设专题培训力度，做好政策宣讲， 传达政策法规，发动全员参与，让大家充分认识到强化 内部控制建设对规范经济管理重要作用。加强专业技 术指导，通过座谈、经验交流等多种形式与各相关部门 沟通、探讨执行中存在的相关问题，掌握内部控制操作 方法，更新管理理念。此外，召开内部控制报告编制启 动会，由领导小组统一部署编报工作，对填报内容、审 核要点、提供佐证材料等进行培训，统一填报口径，提 高编报工作规范性。

4.提升信息化水平，实现数据共享

固化业务流程和控制措施，通过信息系统对不相 容岗位及职责进行有效控制，对重点业务、关键环节进 行预警和监督，有效控制业务活动风险。另外，通过信 息系统整合规划，创造信息交互与共享平台，实现系统 间互联互通、数据共享，提高数据传送与使用顺畅度， 提升信息沟通效率和管理效能。

M单位在预算管理方面，以预算为主线，资金管控 为核心，持续强化预算编制和执行，建立了三级预算管 理机制，以部分项目试点预算执行实时控制，员工通过 网上报销系统填报费用申请单，系统实现预算指标控 制，超预算则无法填制，以强化预算约束。在支出管理 方面，基于单位授权审批权限，将各级权限嵌人HRP信 息系统，降低人为操作因素影响，确保资金规范支出。

5.深挖分析编报结果，强化日常约束和引导

内部控制建设领导小组应基于年度内部控制报告编报结果开展专题系统研究分析，结合单位各部门实 际情况，深挖编报过程中存在困难及薄弱环节，分析结 果要应用于内部控制建设及运行工作之中，以风险和 问题为导向，有效引导各部门积极整改落实，强化日常 约束和引导，形成“挖掘问题、分析问题、解决问题”闭 环管理机制。

6.建立评价机制，确保制度有效施行

首先，应以内部控制设计和执行有效性为维度，从 单位和业务层面科学设置一级指标和二级指标，指标 之间相互契合，并与佐证材料相关联。

其次，以突出关键事项、核心风险领域为导向，合 理设置指标权重和分值，细化评分说明，从科室和单位 层面根据佐证材料进行综合评分。

最后，依据外部政策更新情况和单位发展阶段需 要不断修正和补充评价指标，定期或按需进行持续评 估和监督，再辅以质量考评，并与绩效挂钩、追责问责 相结合，确保内控制度有效施行。

7.完善报告稽核检査机制，提高编制质量

一是填报单位内部控制管理部门应对报（转49页）接75页）告结果进行稽核，避免漏报、乱报、虚假填报 现象，并通过量化检查评价指标体系查找存在风险和问 题。 二是主管部门可通过系统复核和现场检查等形式 对各单位内控报告编报内容及工作完成情况进行核查 分析，了解真实情况，对存在问题进行跟踪，指导单位 进行问题整改。三是完善填报系统逻辑功能，增加填报 数据信息与佐证材料关联性审核功能，避免出现以多取 胜现象，掩盖单位实际水平。

行政事业单位内部控制报告编报工作涉及面广，工 作量大，系统性强，只有加强组织领导、抓好贯彻落实、 强化监督检查、深人宣传教育、全员积极参与，才能逐 步提高内部控制报告编制质量，以编报为指引，保障单 位规范有序、科学高效运行。

参考文献

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2.財政部.关于开展2016年度行政事业单位内部控 制报告编报工作的通知，2017-01-25.

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4.刘兰云，李玮，寇雅琼.浅析行政事业单位内部控 制报告.财经界，2020（01 ）.

5.吴金铃.行政事业单位内控管理的建立与完善分 析.纳税，2019（15）.

6.黄迎春.浅析行政事业单位内部控制报告编报问 题与对策-以深圳市为例.经贸实践，2018（ 7 ）.

（责任编辑：王文龙）