邓国胜

【摘要】近年来，由于网络众筹存在法治建设滞后、网络众筹平台管理能力不足、公众对个人求助信息难以鉴别等问题，导致骗捐和诈捐现象时有发生，在一定程度上透支了网民和社会公众的信任。为此，在强化源头治理、提升社会保障覆盖范围和保障水平的同时，还需要从引入区块链等可追溯技术、建立全流程项目管理机制、强化行业自律等方面入手，推动网络众筹行业的规范化发展。

【关键词】网络众筹 骗捐诈捐 个人求助 监管

【中图分类号】D632.9 【文献标识码】A

2001年，世界上首家网络众筹网站Artist Share在美国上线，随后网络众筹因其进入门槛低、传播速度快、筹款效率高等特点，迅速在全球范围内兴起，成为发挥人类互助与共助精神，解决社会问题的典范。2011年之后，网络众筹被引入到我国公益慈善行业，并且在为公益慈善行业带来更多资金的同时，也面临着发起人和捐赠人信息不对称、制度建设滞后等困境，特别是个人求助式网络众筹中出现的骗捐和诈捐现象，损害了社会公众对公益慈善事业的信任。

相关法律法规不完善、社会信用体系不健全以及网络众筹平台内部管理体系不完善等因素导致网络众筹容易出现骗捐诈捐现象

首先，个人救助存在巨大的社会需求。当前，由于我国社会保障体系尚不完善，特别是农村地区，“新农合”作为农村居民的一项基本医疗保障手段，只能满足农民的基本医疗需求，对于那些尚未被社保覆盖的人群、尚未被社保覆盖的病种（如儿童大病、罕见病等）而言，重大疾病仍然是导致个人或家庭陷入困境的主要原因。正因为社会保障体系不健全，因病陷入困境的群体数量庞大，网络众筹才有巨大的个人求助需求。在这一背景下，伴随网络众筹短期内的快速发展，以及相应的管理与技术的滞后，骗捐和诈捐才有了滋生之地。

其次，相关法律法规不完善，导致个人求助类网络众筹处于监管的模糊地带。《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）以及相关配套的《慈善组织公开募捐管理办法》和《公开募捐平台服务管理办法》等法律规章，仅对慈善组织的公开募捐作出相关规定，而对个人求助式网络众筹的法律定位等缺乏明确的规定。也就是说，公众通过慈善组织进行捐赠，其权益受《慈善法》保护，民政部等政府部门会依据《慈善法》对慈善组织的公募行为依法进行监管。而个人基于网络的求助行为，不受《慈善法》调节，目前仅可依据民法的赠与合同进行解读。而且网络众筹中每笔赠予资金的规模较小，法律维权的成本又很高，以至于赠予人即使发现上当受骗，大多也是选择不了了之，这就为骗捐者和诈捐者提供了可乘之机。

再次，我国社会信用体系不健全，网络众筹平台缺乏征信来源与技术手段。目前，我国的社会信用体系还处于建设的起步阶段，社会征信系统尚不完善，社会信用信息分散在不同的职能部门，以至于个人因失信所受的惩罚少、失信的成本低。网络众筹平台既缺乏获取求助人信用信息的渠道，又缺少甄别求助信息的技术手段，导致骗捐和诈捐的风险进一步提高。例如，与个人求助信息发起人和受益人密切相关的医疗信息、财产信息、不动产信息、车辆信息等分别由不同的政府部门或相关机构进行管理。作为发布个人求助信息的网络众筹平台在信息审核过程中，缺少接入医疗机构和政府信息平台的权限，难以实现数据共享，导致众筹项目审核缺少联动机制。再加上一些网络众筹平台进行大数据挖掘与开发的技术水平不高，也缺乏相应的技术能力对求助人以及受益人的医疗信息、财产信息、个人信息等进行甄别，难以实现对个人求助信息进行实质审核。而一旦平台自身偏离初心、审核把关不严，甚至采用提成等方式鼓励线下地推人员扫楼拉单、有意隐瞒求助者财产状况，那么，平台的审核制度更是形同虚设。

最后，网络众筹平台内部管理体系不完善，平台对个人求助项目全流程管理的能力不足。个人求助式网络众筹涉及到项目信息审核、项目发起、资金拨付、善款使用、剩余善款处置和信息披露等，然而，目前大多数网络众筹平台在将公众捐赠的资金拨付给求助人或受益人之后，众筹项目基本等同于结束。然而，从网络众筹平台规范化发展的角度而言，还需要建立覆盖善款使用、剩余善款处置、信息披露等全流程管理信息系统。事实上，现有的网络众筹平台大多采用简单的信息发布方式，缺乏对善款使用和剩余善款处置跟踪的能力与动力，这也为骗捐和诈捐提供了生存的空间。

健全社会保障体系，提升社会保障体系的覆盖面和保障水平；借助技术创新，提高个人求助项目的透明度；对个人求助项目进行全流程管理

源头治理：健全社会保障体系，提升社会保障体系的覆盖面和保障水平。个人求助式网络众筹的爆炸式增长，其根源在于个人求助存在巨大的社会需求，特别是儿童大病、罕見病等重大疾病的个人求助需求强烈。要解决骗捐诈捐问题，还需要从源头上治理因病致贫和因病返贫等社会问题，提升社会保障的覆盖面和保障水平。例如，上世纪八、九十年代，大量贫困地区的儿童因为缴纳不起学杂费而辍学，这引发了公众的捐赠热潮，与此同时，以救助失学儿童为名的骗捐或诈捐事件时有发生。然而，2001年，国家对农村义务教育阶段贫困家庭的儿童实行“两免一补”政策之后，该问题得以妥善解决，通过源头上治理，此类骗捐诈捐问题得到妥善解决，逐步消失。

技术层面：借助技术创新，提高个人求助项目的透明度。网络众筹是互联网技术在慈善领域应用的一种创新，但是，现有的网络众筹平台在个人求助信息审核方面，大多仍然采用人工审核方式对申请人提交的书面材料进行形式审核。一般情况下，网络众筹平台仅仅对发起人和受益人个人基本信息、疾病基本信息进行审查，但是面对海量的个人求助信息，网络众筹平台缺少足够的资源和能力对所有申请项目进行充分的调查。因此，引进新的审核和监管技术，通过大数据、区块链、人工智能等技术手段，提升平台审核效率，可以有效降低骗捐诈捐的发生率。例如，利用区块链技术的去中心化和数据可追溯的分布式数据管理特性，不仅可以确保网络众筹中诸如个人基本信息、资产信息以及医疗信息等各个环节数据的真实性，还可以确保善款捐赠人可以实时确认捐赠资金的流向和使用情况，还可以对骗捐诈捐行为人形成一种震慑。

管理层面：实施个人求助项目的全流程管理。目前，我国网络众筹平台上发起的个人求助式众筹项目在善款拨付给发起人或受助人之后，项目即终结，缺少对善款的使用以及剩余善款处置的管理。对此，可以选择众筹项目信息发布平台与善款管理平台脱离的方式，或者采用善款由网络众筹平台直接拨付给医疗机构的方式。例如，国外的Watis网络众筹平台通过医生和医疗机构决定募集资金的金额，并将募集到的善款交由第三方公益基金会进行管理，实现了项目信息发布平台与善款使用平台的脱离，由第三方的公益基金会根据病人实际情况将善款直接支付给医疗机构，同时向社会公众及时公布善款使用情况，提高了善款使用的透明度。

又如，湖北省慈善总会发起实施的“慈善医疗众筹”项目，采取与民政部指定的慈善组织互联网募捐信息发布平台之一公益宝平台合作，个人求助式网络众筹项目在公益宝平台上募集到的资金禁止项目发起人或受益人提现，而是由项目申请人根据病人治疗需求向医院拨款，而在剩余善款的处置方面，患者可以在平台上直接转赠给其他有需要的患者或者转入湖北省慈善总会的救助基金；同时，为提升网络众筹平台对个人求助信息审核的能力，在湖北省当地政府的支持下，公益宝平台获准接入湖北省居民家庭经济状况核对中心数据库，利用信息技术实现对大病众筹患者经济状况进行自动核实，减少申请人和受益人材料造假现象的发生。

强化对网络众筹平台的行业自律，积极培育公众通过正规的慈善组织进行捐赠的慈善文化，提高慈善资源的使用效率与公平性

行业自律层面：加强网络众筹平台的行业自律与独立第三方评估。由于个人求助的社会需求巨大，各个平台的网络众筹数量众多，各平台的管理能力和管理标准参差不齐，一些平台之间恶性竞争，鱼龙混杂。例如，一些求助者在不同的平台多次重复发起求助项目，这不仅浪费了平台和社会资源，同时，也严重透支了公众信任。为此，2018年，为实现网络众筹平台行业的规范化发展，“爱心筹”“轻松筹”和“水滴筹”三大网络众筹平台联合发布了《个人大病求助互联网服务平台自律公约》和《个人大病求助互联网服务平台自律倡议书》，希望通过行业自律的方式，实现行业自治，吸引更多的网络众筹平台加入到行业自律。当然，网络众筹行业自律机制能够发挥作用的前提是他律。因此，还可以建立独立第三方的评估机制，通过独立第三方对网络众筹平台的透明度、问责、信用、管理等情况进行客观评价，从而为赠予人提供有专业性评判的参考指引。

文化层面：积极培育公众通过正规的慈善组织进行捐赠的慈善文化，提高慈善资源的使用效率与公平性。个人通过网络众筹平台求助，其优点在于网络众筹平台非常便捷、反应快速，对于突发重大疾病患者或重大自然灾害的受害者而言，网络众筹平台具有一定的相对优势。然而，公众通过网络众筹平台进行捐赠，也会面临一些风险。一方面，公众对个人求助信息缺乏专业的能力进行审核，面对互联网上真假难辨的个人求助信息，公众往往容易被“悲情”所诱导，难以对求助信息进行全面、专业的判断与选择，结果容易导致“会哭的孩子有奶吃”，救助资源过度集中在少数求助项目，而真正需要被救助的个人，由于不善于表达或宣传，反而得不到捐赠。而且，一些专门进行大病求助的骗捐诈捐者，善于包装，往往更容易骗取捐赠人的同情。另一方面，公众通过网络众筹平台对个人求助进行捐赠，其权益不受《慈善法》保护。网络众筹平台并不需要对求助信息的真实性承担法律责任。因此，从国际趋势看，通过慈善组织进行捐赠是慈善事业发展的大势所趋。其原因就在于，公众通过慈善组织进行捐赠，其权益受《慈善法》保护，不仅可以享受减免税优惠，而且慈善组织有专职员工、专业的管理流程对求助信息进行审核和筛选，相对更公平公正。

相较于个人通过网络向求助人赠予，公眾通过慈善组织向非特定群体进行捐赠，不仅相关的法律法规健全，而且政府对慈善组织的募捐管理相对成熟。根据《慈善法》的规定，慈善组织在开展网络募捐时，需要具有公开募捐资格，同时慈善组织须将募捐方案向民政部门报备登记，并在国务院民政部门或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，还可以同时在其网站上发布募捐信息。在此过程中，求助人和慈善组织之间建立了一种委托关系，慈善组织有权利和义务对求助人信息进行专业性的调查，而且在善款使用方面，由慈善组织进行管理，确保善款得到合理使用。

例如，目前针对儿童大病救助，中国红十字基金会、北京新阳光慈善基金会等已经设立了专项的儿童大病救助基金，可以让关注儿童大病救助的社会上的爱心人士向这些专业的基金会进行慈善捐赠，由基金会根据患病儿童治疗情况进行善款拨付。以北京新阳光慈善基金会为例，北京新阳光慈善基金会是一家专注白血病救助的公募基金会，针对个人求助，北京新阳光慈善基金会安排专门的社工与患者进行对接，由专门的社工根据患者提交的材料进行求助文案的撰写，上传求助平台，募集到的善款也由北京新阳光慈善基金会直接拨付给患者所在的医院账户，资助结束后，社工还会定期进行电话回访，提供专业的指导，通过发挥慈善组织的专业性，从而有效避免了骗捐诈捐现象的发生。

虽然个人求助式网络众筹领域骗捐诈捐现象频发，在一定程度上透支了网民和社会公众的信任，也影响到慈善事业的规范化发展，但是，当个人或家庭陷入困境时，向社会公众进行求助是个人的基本权利，不能因为出现骗捐和诈捐，就因噎废食，限制或禁止个人求助式网络众筹。政府、网络众筹平台、慈善组织、公众应当构建一个多主体的网络众筹协同治理体系，尽最大努力防止骗捐、诈捐事件的发生，恢复公众的信心，推进互助和共助事业的有序发展，满足人民群众对美好生活的向往。

（作者为清华大学公共管理学院教授、博导；青岛大学政治与公共管理学院副教授王猛对本文亦有贡献）

【参考文献】

①崔振、李芳：《个人求助网络募捐平台的法律监管》，《社科纵横》，2019年第4期。

责编/谢帅 美编/杨玲玲