张文

到2020年底，全国现行标准的贫困人口将全部脱贫，区域性整体贫困将得到全面解决。下一阶段，相对贫困将成为贫困的主要表现形式。十九届四中全会已经要求建立解决相对贫困的长效机制。

什么是相对贫困？其对象和范围有哪些？工作任务是什么？扶持政策需要怎样设计？这些问题各界普遍关注，一线扶贫工作人员也在思考。

随着相对贫困治理期的到来，扶贫工作需要作一系列调整和变化。总体上说，就是要实现三大转变，解决三大问题。

“三大转变”

首先，在扶贫方式上，应实现由到户到人的开发式精准扶贫，向开发式扶贫、保障式扶贫“双轮驱动”转变。

脱贫攻坚期的目标任务是消除绝对贫困。解决“两不愁三保障”问题，需要点对点、单对单、到户到人精准扶贫全覆盖。相对贫困是指一部分社会群体在衣食住行等方面虽然得到最基本的解决，但与周边人群相比仍存在较大差距。相对贫困解决的是缩小差距、改善状况和共治共享，这将是一个长期的过程，需要多方位综合施策。可以说，相较于脱贫攻坚，相对贫困治理的难度反而加大了。

一方面，农民收入较为脆弱，已脱贫仍可能返贫，边缘贫困群体也可能因各种原因致贫，由新冠疫情和洪涝灾害对脱贫攻坚带来的冲击可见一斑。今后仍然可能遇到类似的不可测风险，因此，到户到人的精准扶贫这一兜底措施任何时候也不能松手。

另一方面，总有一部分群体的贫困和生计问题是开发式扶贫所解决不了的。2019年，我国城乡低保对象4316.6万人（其中城市860.5万、农村3456.1万），农村特困供养人员439.3万人，二者合计4756万人，相当于一个中等国家的人口规模。对于这部分基本丧失发展能力或发展能力很弱的群体，只能以兜底保障为主。下一步要健全覆盖城乡的多层次社会保障体系，防止低收入群体或边缘贫困人口坠入贫困。同时更大力度深化“三权分置”等农村改革，增加农民财产性和权益性收入的保障，把脱贫攻坚的基础扎得更牢固。新时期新阶段，开发式、保障式扶贫必须双管齐下，才更加切合实际。

其次，在决策模式上，应实现由集中决策单向推进，向分散决策多点发力转变。

脱贫是倒计时的攻坚战，瞄准的是一个方向、一个目标，有一把尺子、一个标准，需要上下各级一切行动听指挥，步调一致齐步走。而相对贫困治理是持久战，贫困对象的变动更为频繁，贫困成因不同、困难需求不同、点与面的扶持方法也不尽相同，在统一精准指挥的前提下，需要更为灵活的方法途径，这就需要形成有统有分、统分结合的决策模式，实行战略上集中决策，战术上分散决策，最大程度地调动基层的积极性。

摄影/ 李 鑫 李 岩

标准拟订、对象识别、区域选择、政策具组合等，实行国家集中统一决策;资源调配、责任落实、绩效评价等，由省市一级来负责落实。特别是省辖市一级攻坚期无摘帽任务，更多的是上传下达的“二传手”角色，在相对贫困治理期，应更多发挥这一级的决策指挥作用。

第三，在工作机制上，应实现由攻坚拔寨的战时调度状态，向均衡推进的常态指挥转变。

脱贫攻坚战打响以来，形成了五级书记抓扶贫、全省上下促攻坚的局面，这是打赢脱贫攻坚战的重要法宝。攻坚期由于时间的倒逼，一些地方以行政行为代替市场行为，做了本该由市场做的事情，现在应及时调整。战时状态调整为常规状态，不再大包大揽，有所为有所不为，政府的归政府，市场的归市场。尤其是各级领导在思想上要有行政行为的边界意识，更加尊重扶贫对象本身，更加尊重科学，更加尊重市场规律。“慢工出细活”，特别要给基层留足操作空间和落实时间。相对贫困治理期，应更多以制度化和法治化手段，更多运用民间和社会力量抓扶贫，推动形成政府、市场、社会多方协同的“大扶贫”工作格局。

解决三大问题

在相对贫困治理期，扶贫工作的逻辑将发生重大调整，需要解决好三大问题。

首先是科学拟订相对贫困衡量标准。

拟订相对贫困的标准主要有两条，一是收支法，二是比例法。收支法就是设定一个相对贫困的收入线，如全国农民年人均可支配收入的50%或70%，或者年人均可支配收入5000元（2020年不变价）等等。再参考家庭实际支出，低于该收入线或者收入较高但支出较大的，如大病、重病或家庭变故支出骤增，就是相对贫困人口。该方法好处是简单直观，与现行标准一致，便于工作接续，不足是收支难测、规模难料。

比例法，即设定一个比例数，如最低收入10%群体作为相对贫困人口。这一方法的优点是简单明了，可以起到“一劳永逸”作用，不需每若干年重新划定新贫困线，缺点是不同地区的贫困水平不平衡。

当然，无论收支法还是比例法，都需计算一定规模农民家庭收支，才能匡定2020年后的相对贫困群体。因此，建议国家规定一个相对贫困的收入标准和规模比例供参考，将相对贫困标准的具体划定权交给省一级。各省在国家标准基础上，拟订自身的贫困标准，报国家备案。

例如，按照收支型标准，东部省份可在国家标准上上浮，西部省区可以略低于国家标准。如果按比例法，可根据人口密度和经济社会发展程度，东中西部分别划定不同的比例，如东部不超过8%，中部和西部分别不超过10%、15%。

其次是合理劃定相对贫困区域范围。

贫困县摘帽后，建议国家层面取消贫困县概念，统称欠发达地区。划定欠发达地区，大的思路无外两种，一种是设立贫困乡镇和贫困村，各省根据经济社会发展和民生改善主要指标，设立不超过一定比例（如乡镇不超过15%、村不超过20%）的乡镇和村，分别作为贫困乡镇和贫困村。这一方法的好处是与现行扶贫政策将贫困村贫困户作为工作重点衔接一致，因为规模小而容易做到更为精准，缺点是在基础设施和基本公共服务的规划布局方面有一定的制约。

另一种思路是扩大识别单元，以地级市作为欠发达扶持区域。这种方法的好处是能够统筹经济社会大环境的发展，在资源调配和基础设施、产业布局规划等方面优势明显，但缺点也很突出，即因范围扩大而在精准度上会产生偏差。

两种思路可以合二为一，即在全国范围将地级市作为欠发达地区的主要识别单元，但兼顾贫困乡镇的划定。以地级市为单元的欠发达地区，由国家统一划定，而贫困乡镇由各省自行划定，报国家备案，并原则上三到五年一轮换。这种方法做到了“大小兼顾”，欠发达地区由脱贫攻坚期的“贫困县+贫困村”的“县村模式”，调整为相对贫困期的“贫困市+贫困乡镇”的“市镇模式”。

第三是精准确定扶贫部门的职能范畴。

脱贫攻坚是歼灭战，啃硬骨头、打硬仗需要“大兵团”“大会战”，扶贫部门发挥着“中军帐”和“前线指挥部”的作用，因而职能范围较广。相对贫困治理期，扶贫工作应当回归正常轨道，该政府的交给政府，该市场的交给市场，该社会的交给社会。政府主要确保公平，效率的兼顾应适当交给市场和社会。

政府在相对贫困治理期的职能，首先是拟订标准，识别相对贫困群体和划定欠发达区域范围，其次是提供最低生活保障和促进区域发展，第三是进行工作评价。在扶贫职能的分工上，改变扶贫部门“包打天下”的做法，适度“瘦身”。总的来说，即“保障的职能纳进来，发展的职能分出去”。

目前，对各类困难群体的保障性职能散落在民政、残联等不同部门，应当统一归整合并。扶贫办除了负责上述政府扶贫的三大职责，同时要将贫困对象中有发展意愿和发展能力的群体甄别出来，推荐给相关部门。保障之外的职责应交给其他部门，或由市场和社会承担。工作职责上，只有抓住牛鼻子才能事半功倍。切忌什么都抓，貌似忙忙碌碌，实质上是以战术上的勤奋掩盖战略上的懒惰，扶贫工作也要做好“断舍离”。