陈鹏

面对百年未遇之大变局和新冠肺炎疫情，以习近平同志为核心的党中央审时度势，提出了“六稳六保”“双循环”战略决策。我国各领域的方针、政策和改革，也需要按照中央的总体部署和总体国家安全观的要求，做出相应的调整。国际船舶登记制度，是我国自贸区（港）建设中一项重要的改革创新实践，在国内外政治、经济、科技、军事形势发生重大变化的背景下，也需要重新审视和调整，与国家总体战略决策相向而行。

1 我国开展国际船舶登记的初衷

国际船舶登记（也称“第二登记”），早期源自欧洲部分国家，是在一个国家内相对于严格的船舶登记制度而言，设立的特别船舶登记制度。欧洲国家设立国际船舶登记制度的初衷有三个方面：一是对冲由美国为幕后支持者的方便旗登记，抵制方便旗船;二是发达经济体的本国公民大多不愿从事海员职业;三是海运的高投入、高风险、低回报难以抵御方便旗船的竞争。为了突破本国严格船舶登记的法律制度限制，挪威、英国等部分欧洲国家开始改革推出介于严格登记和方便旗登记制度之间的国际船舶登记制度。

我国改革试行国际船舶登记制度的初衷是什么，基于什么考虑？我国国际船舶登记制度的雏形，是特案免税登记，最初的目的是吸引我国国际航行的中资方便旗船回国登记。经国务院同意， 2007年交通部推出了国际航行船舶特案免税登记政策，实施了12年，效果并不明显，主要是仅仅临时解决了船舶进口环节的税赋，但并未涉及营运环节的税赋优惠，对船公司吸引力很有限。

经国务院批准，2012年天津东疆保税港区在国内首先试行国际船舶登记。至今，国内自贸区、自贸港都在探索国际船舶登记制度，交通运输部职能范围内的政策，除了国内贸易沿海、内河运输没有放开外，其他的政策、法规限制已全部放开，但登记的船舶数量仍然十分有限，效果仍不明显。因此，有关自贸区、自贸港积极寻找突破点。

2 自贸区（港）国际船舶登记制度改革存在的问题

分析我国试行国际船舶登记的情况，主要问题为国际船舶登记制度改革的方向不太符合我国的国情。表现在：

（1）改革的目的偏离基本国策。我国与欧洲、日本等国家的国情不同，因此开展国际船舶登记目的不完全一致。相同的方面，正如交通运输部推行的国际航行船舶特案免税登记，是为了减轻我国航运企业的经济负担;不同的方面，欧洲、日本等国是针对本国公民大多不愿意从事海员职业，解决严格登记法律制度中本国籍船舶必须本国公民担任船员的限制，而我国是人力资源大国，保障公民充分就业是基本国策，鼓励公民从事海员职业是我们的政策导向。而自贸区（港）在国际船舶登记中完全放开中国籍船舶上本国籍船员的限制（甚至船长都可以是外国籍公民），既冲击本国公民就业，又损害国家安全，偏离了基本国策。

（2）改革的举措偏离基本国策。不论是特案免税登记还是国际船舶登记，企业最终追求的是减轻航运的经济负担。但由于缺乏对海运特殊贡献、特殊风险、特殊负担的足够了解，我国严格的税制并未向海运业做出应有的倾斜和开放。因此，有关自贸区（港）为了国际船舶登记制度改革的成效，使国际船舶登记改革偏离了航向。比如，对外资全面开放，冲击本国航运业的健康发展，在航运多年持续低迷的困境下，削弱本国资本的船公司在国际航运市场的竞争力;对外国籍船员全面开放，冲击我国中西部人力资源、院校毕业生、部队退转人员等面向航运的就业机会;变相开放沿海运输，冲击我国更为薄弱的内贸船队的可持续发展和市场竞争力。总体上，不符合作为我国重要战略资源的海运业船队和船员的高质量、可持续发展，妨碍加快推进交通强国、海洋强国建设重大国家战略的步骤。

（3）总体国家安全观念淡薄。1993年7月的“银河”轮事件的教训犹在，2019年同期在霍尔木兹海峡附近海域连续6艘油轮被炸、悬挂巴拿马旗的伊朗油轮“GRACE 1”号被英国指使直布罗陀当局扣押、大连远洋被美国制裁，我国的海上能源等战略物资运输安全遭受巨大的挑战，复杂国际局势下的国家安全隐患十分严峻。而如果悬挂五星红旗的外资船舶、船上都是外国籍船员，操纵着载运国家粮食能源等战略物资的巨轮，国家安全必然难以保障，在特殊时期都无法控制或征用这类船舶。

3 关于调整国际船舶登记制度改革的建议

针对上述问题，如何在严峻复杂的国际形势下，按照中央“六稳六保”和“双循环”的战略部署，适当调整国际船舶登记制度的改革方向，提出以下建议。

（1）我国依然是实行严格船舶登记的国家。作为连续16次连任国际海事组织（IMO）A类理事国，我国对全球海运业安全、绿色、便捷发展，以及全球供应链稳定，负有国际义务。因此，国际船舶登记制度仅是我国在继续实行严格登记制度基础上，为了我国国际海运业高质量发展，提升本国船队、海员队伍国际地位和市场竞争力的特殊登记制度，应该有限度地发展。我国目前已经有大陆（内地）等四个独立的船舶登记区，大陆（内地）的国际船舶登记应该限制在2-3个自贸区（港），并优先发展海南自由贸易港（中国洋浦港）和上海自由贸易区临港新片区（中国洋山港）的国际船舶登记。

（2）调整以吸引外资为主的改革方向。我国注册运力1.8亿吨、已位列全球第二，中远海运集团总运力超1亿载重吨、已居全球船企第一，但我国仍不是海运强国，高质量发展本国海运船队应当成为航运强国建设的主攻方向。因此，通过国际船舶登记吸引外资船公司，不应当成为我国国际船舶登记改革的方向。并且，船舶登记包括权属登记和国籍登记，外资船舶即便申请国际船舶登记，也不存在将其船舶的权属登记为中国资产，甚至可以不办理船舶权属登记。上海、海南自贸区（港）的国际船舶登记制度改革，应该缩紧外资股比的开放程度，并同时对申请国际船舶登记的企业和个人采用信用机制，对有关主管部门列入“不可靠实体清单”或制裁人员名单以及司法部门公布的失信企业、个人，不允许申请办理国际船舶登记。

（3）保障本国公民的充分就业，是每个国家的基本国策。国际船舶登记允许在中国籍船舶工作的外国籍船员，其并非在我国境内合法居住的外国籍公民，不存在享受国民待遇之说，同理，我国船员在外国籍船舶工作，也并不享有船旗国的国民待遇。尽管我国经济较发达的东部地区，因海员收入不再具有优势，加之海员职业的风险性、艰苦性较高且长期远离本土和家庭，愿意从事海员职业、报考航海类院校的居民越来越少。但我国是人力资源大国，人力资源开发的纵深较大，中西部等经济欠发达或贫困地区的居民，特别是农村富余劳动力较多，加之每年近千万毕业生的就业压力和退转军人的安置，吸引外国籍船员到中国籍船舶上工作，不应当成为改革政策的取向。

（4）坚守保护沿海内贸运输的底线。美国自1920年沿用至今的 “海运商业法案”（也称“琼斯法案”），规定美国国内沿海运输必须使用美国建造、悬掛美国国旗、使用美国船员的船舶（称“三美”船舶）。2016年以来，美国国会部分议员连年提出被认为是新版“琼斯法案”的《促进美国造船法案》，强调将“三美”船舶扩大至国际海运。我国也必须坚持沿海、内河国内运输保护政策。因此：

一是取得国际船舶登记证书的船舶，不开放我国的沿海运输和沿海捎带运输;

二是对纳入负面清单的项目，不应作为国际船舶登记的开放政策和措施;

三是超出中央、全国人大、国务院授权及交通运输部下放权限范围的自贸区（港）沿海运输、沿海施工作业开放政策应该叫停;

四是扩大国货国运，确定相当比例的粮食、原油、铁矿石由中资或中资控股的中国籍船舶承运;

五是为适应以内循环为主的“双循环”经济发展战略，拟扩大严格登记或特案免税登记的中资中国籍船舶承担沿海捎带运输业务。

（5）坚守维护国家核心利益和国家安全。美国将发展海运业与国家安全紧密联系，强调海运业对加强国家安全和海外投射美军威慑力至关重要;对6所国立、州立海运学院的学生都由国家公费保障并规定毕业后必须在美国海军、海岸警卫队或美国籍商船上服务满足规定的年限;新版“琼斯法案”正酝酿由“三美”船舶承担国家能源运输的占比逐步达到10%—15%。因此，我们在国际船舶登记改革中要坚守维护国家核心利益和国家安全。

一是对涉及国家安全的粮食、原油、铁矿石等战略物资运输的船公司或船舶，应当严格股比限制，中资不低于71%;

二是在载运国家战略物资船上工作的船员，高级船员必须由中国籍公民担任，在载运特资船上工作的船员，必须全部是中国籍船员;

三是海南自由贸易港拟自主放开沿海施工作用的政策，因南海海域的施工作业较敏感，不应向经国际船舶登记取得中国籍的外资船舶开放，或需要经过安全评估和审批。