摘要：指出了人多地少是我国的基本国情，在人口不断增多、耕地资源脸乏的情况下，耕地保护显得尤为重要。随着城镇化、工业化深入推进，建设用地不断占用拼地，使得我国耕地资源减少加速，为此，对新型城镇化背景下我国耕地保护问题进行了探究，结果发现存在公民耕地保护意识偏低、耕地生态保护不力、耕地占优补劣、以及监督管理等问题，对此提出了应该重视政策宣传、加强监督检查、着力于建立全方位的耕地保护体系，从而实现耕地数量、质量、生态保护协调均衡发展。

关键词：耕地保护;占补平衡;生态保护;新型城镇化

中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）22-0261-03

1 引言

改革开放以来，我国经济建设迅速发展，但是伴随着城镇化、工业化的不断推进，大量的耕地问题层出不穷，诸如耕地非农化使用、质量较高耕地的大量流失、部分存量耕地质量退化等问题层出不穷[1，2]。2007年《政府工作报告》中提出“要守住全国耕地18亿亩这条红线”。2014年国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出了深化户籍制度改革、促进中小城市协调发展等任务。新型城镇化的核心是立足于农民，覆盖农村地区，不以牺牲粮食作物生产、生态环境为代价，进一步完善城乡基础设施和公共服务建设，促进经济社会协调健康发展，从而实现共同富裕。

近年来，国内学者对我国的耕地保护问题展开了深人研究，目前学者对于耕地的研究多集中于耕地动态变化研究以及耕地保护转型的综合性研究[3，4];此外还有学者研究耕地保护的经济补偿以及耕地保护政策绩效评价[5，6]，但是新型城镇化背景下耕地保护问题的研究尚不完善。因此本文首先对改革开放以来我国耕地保护历程进行梳理，进而识别新型城镇化进程中我国耕地保护中出现的问题，并且分析其产生的原因，并提出相应的对策建议，对于完善我国耕地保护制度、推进耕地保护工作顺利实施具有一定的参考意义。

2 耕地保护发展现状

中国耕地保护政策发展经历了一个从耕地保护意识觉醒到耕地保护政策体系化的过程，具有明显的时代特征，而通过立法手段保护耕地可回溯到20世纪70年代，中国耕地保护政策的发展历程主要可以分为五个阶段：第一阶段为1978～1985年，耕地保护的觉醒期;第二阶段为1986～1997年，耕地保护政策的起步期;第三阶段为1998～2003年，耕地保护政策体系初建期;第四阶段为2004-2012年，耕地保护政策体系逐渐完善阶段;第五阶段为2012年至今，为耕地保护政策体系强化期。目前我国已经逐渐形成了以土地用途管制为核心、土地整治和高标准基本农田建设、农用地转用和土地征收为主的耕地保护体系。中国耕地保护政策目标经历了耕地数量保护、耕地保护数量质量并重、耕地质量生态保护三位一体的变化过程，耕地保护政策体系趋近完善[7]。随着新型城镇化不断深入推进，严守18亿亩耕地保护红线的压力也逐渐加大。耕地保护问题的研究关系国计民生，对于推动我国耕地保护进程、促进我国实现以生态文明为导向的耕地保护总体目标具有重大的现实意义。

3 新型城镇化背景下耕地保护中存在的问题

3.1 农村地区耕地保护意识不高

在很多农村地区，农民耕种土地的主要目的是获得务农收入，我国的粮食价格长期处于持续低迷的境地，加之我国耕地保护的经济补偿制度实施效果较低，很多村落的耕地补偿款并没有真正的落实到农民手中或者经济补偿标准较低，激励效果不明显，以至于农民耕种粮食作物的积极性不高。耕地抛荒、耕地私自转让、破坏耕地以及非法占用耕地建设产房等现象层出不穷，这些都阻碍了我国耕地保护工作的顺利进行。

3.2 部分地区耕地受污染严重

目前我国的耕地保护工作侧重于耕地数量和质量保护，对于耕地的生态保护重视程度不够。在许多城市的郊区、重要的铁路沿线、工业园区附近，很多重污染企业违法排放没有经过处理的、不达标的污水、废气、工业废料等污染了周边耕地。耕地土壤表层大面积受到污染导致耕地质量下降，有的甚至无法继续耕种农作物。目前对于污染工业企业采取的措施一般是采用罚款的方式来减少工业企业排放废水、废气、废渣，这一措施并不能从根本上遏制污染工业企业的“三废”排放。此外，耕地污染直接受损者是农民，但是对于污染排放的处罚款却很少落实到农民的手中。

3.3 耕地“占有补优”实施难度增大

近年来，我国比较重视实施耕地占补平衡制度，但是很多地方重视耕地总量的平衡而忽略了耕地质量的提升。大量的高质量农田被占用，但是补充的基本上都是质量不过关的、低劣的新开垦的农田，与被占用的耕地在质量上相差很大，这使得耕地质量的整体水平逐渐降低。其次，随着新型城镇化的不断推进，农村土地经过不断的开发利用，可以用来补充耕地的后备资源越来越少，这使得“占有补优”政策的实施难度逐渐增大。

3.4 耕地保护的监督检查不到位

在耕地保护方面，我国出台了的多部相关法律法规，在一定程度上遏制了耕地浪费的现象。但是随着城镇化的不断推进，很多地方耕地的使用没有得到严格的监督管理，使得非法占用耕地建设房屋、耕地非农化、破坏优质耕地等耕地资源浪费的现象仍然存在。此外，在城市进行征地时，存在许多村干部利益寻租的现象，造成了耕地资源的浪费，但是在这一方面我国的监督管理效果并不理想。

4 加强耕地保护的对策建议

4.1 加大耕地保护宣传力度，提高公众耕地保护意识

加大对耕地保护重要性和必要性的宣傳力度，可以通过电视、微信朋友圈、微博等媒体宣传基本农田保护和耕地占补平衡的重要性和迫切性。在基层，可以用在居委会张贴宣传板报、下发宣传手册等方式，使基层农民了解国家地耕地经济补偿政策，对农民形成良好地激励效果，提高农民地耕地保护意识。让社会大众意识到个人可以通过不非法滥用耕地、不向耕地排放生活污水等来保护耕地，尽可能地减少耕地抛荒、破坏耕地以及滥占滥用耕地的现象。

4.2 重视耕地生态保护，实现耕地数量、质量、生态全方面的提升

耕地在涵养水源、净化空气、调节气候、营造动植物生存环境等方面发挥着重要的作用，加强耕地的生态保护对促进生态文明建设具有重大意义。但是在以往的耕地保护中往往重视其经济效应而忽略了它的生态效应，因此在推进耕地保护的工作中，对于积极保护并且提升耕地生态价值的农户应该给予适当的奖励，对其形成一定的激励作用。首先，对于铁路沿线、城市郊区的耕地应该重点保护，进行实时动态检测;其次，地方监管部门不仅应该加大对于污染企业排放“三废”的惩罚力度，更应该严厉禁止其排放未经处理的废水、废气、废渣，并且应该给受污染耕地的农户一定的经济补偿;此外还应该严禁农户向耕地倾倒生活垃圾，如有发现应当实施一定的处罚，从源头控制上防止污染耕地的现象发生。

4.3 严格把关补充耕地的质量，注重提升耕地整体质量水平

首先，在耕地占用方面，地方政府一方面应该统筹规划，提高城乡规划的科学性，不再直接大面积的将农用地更改为城镇建设用地，可以通过棚户区改造、规范化工业园区项目用地等方式实现土地的集约利用;在农村地区可以进一步推进土地整治，比如通过增减挂钩、空心村整治、农地规模化经营等方式缓解耕地占用的压力。其次，在耕地补充方面，按照“占优补优”的原则，严格把关补充耕地的质量，实行占多少、补多少。统筹进行农田防护、土地平整与灌溉、建设田間道路等工作，完善补充耕地的基本设施，将土质优良、农田基础设施完备的土地纳入补充耕地管理范围，保证补充耕地的整体质量。此外，还应该按照有关的技术规程，严格审核项目建设完成后耕地占补前后的质量变化，确保“占有补优”真正实施到位。

4.4 加强耕地保护监督检查，落实问责制度

首先，设立村级耕地保护监督岗位，发挥村级组织和社会公众对耕地保护的监督作用，对于一些违法占用耕地、私自占用农田、破坏耕地的恶劣行径，应该及时采取相应的法律措施进行惩处。其次，对于生态保护建设区，应该实现耕地保护与合理利用的平衡，完善激励机制与监督机制，实现对耕地资源的有效保护。再次，还要进一步落实耕地保护责任制度，明确各级的耕地保护责任范围，落实好严格的责任追究制度，真正的将耕地保护工作落到实处。此外，在城镇化的征地过程中，每一环节必须做到公开透明，防止村干部利益寻租现象的出现。另外，应当重点监管查处基本农田减少、耕地先占后补的地区，对于以租代征、违法耕地非农化行为必须严格按照法律规定予以查处、绝不姑息。

5 结语

耕地是农业生产必要的生产资料，耕地保护对于保证粮食供给，维护农村稳定具有重要意义，在新型城镇化不断深入推进的背景下，耕地保护工作变得尤为重要。在城镇化的进程中，很多地方认为建设用地的价值远远高于耕地的价值，所以往往做出破坏耕地的行为。耕地是我国粮食安全的根本保障，必须深入推进高标准基本农田建设和严守18亿亩耕地红线，同时也应该做到耕地保护与生态文明建设统筹协调发展，提高耕地整体质量水平。根据我国已经确立的土地用途管制制度、基本农田保护制度、土地复垦、整理制度、耕地总量动态平衡的制度，可以发现在政策实施层面仍然存在很多不足之处，在公民意识方面，基层宣传不到位，农户耕地保护意识不高;在耕地生态方面，存在破坏耕地、污染耕地的现象;在耕地质量方面，存在占优补劣的现象，优质耕地比例逐渐减少;在监管方面，存在监督检查执行不严格的现象。由此可以通过加强政策宣传、重视耕地生态保护、严格把关耕地占优补优、落实耕地保护问责制度等方面推进我国耕地保护工作顺利进行，实现耕地数量、质量、生态的全方位立体化的保护。

参考文献：

[1]沈仁芳，陈美军，孔祥斌，等.耕地质量的概念和评价与管理对策[J].土壤学报，2012，49（6）：1210～1217.

[2]钟太洋，黄贤金，陈逸.基本农田保护政策的耕地保护效果评价[J].中国人口·资源与环境，2012，22（1）：90～95.

[3]郑沃林.殷梅华，吴剑辉.中国耕地保护研究的回顾与进展[J].世界地理研究，2016，25（5）：69～80.

[4]吴宇哲，许智忆.休养生息制度背景下的耕地保护转型研究[J].资源科学，2019，41（1）：9～22.

[5]孙晶晶，赵凯，曹慧，等.我国耕地保护经济补偿分区及其补偿额度测算——基于省级耕地一经济协调性视角[J].自然资源学报，2018，33（6）：1003～1017.

[6]汪阳洁，姜志德，王继军.耕地保护的制度供给实施绩效差异研究[J].公共管理学报，2010，7（3）：21～30，123.

[7]刘丹，巩前文，杨文杰.改革开放40年来中国耕地保护政策演变及优化路径[J].中国农村经济，2018（12）;37～51.

收稿日期：2019-09-25

作者简介：陈苗苗（1995-），女，硕士研究生，研究方向为土地资源管理。