摘要：指出了城市管理是一项复杂的社会系统工程.从内在的体制机制到外显性的发展模式的历史经验都十分值得借鉴。总结了我国首都北京城市管理机制的历史演变、特色模式，探讨了未来的发展趋势。以供参考。

关键词：城市管理;机制;模式;历史经验

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）22-0235-02

1 引言

城市管理是一项复杂的系统工程。随着我国城市发展不断推进，城市管理机制不断变迁。北京作为首都，是我国城市管理机制改革的重要先行者。近年来，一方面，不断转变政府部门的管理理念，积极吸引企业和市民积极参与到城市管理中来，通过民主协商，共同推进城市管理水平的提升[1]。另一方面，積极依靠互联网、人工智能等新技术，向着网格化管理、精细化管理方向发展[2]。

2 北京城市管理机制的历史演变

2.1 从粗放式管理到精细化管理

长期以来，北京的城市管理以粗放式为主。虽然制定了很多的规划，但是在具体执行过程中，对于责任的具体落实，各种经营、管理行为的监管。对于基础设施建设和城市整体环境的营造等方面过于笼统，往往缺乏人性化的设计。比如，在城市广场的建设中，一方面空旷有余而私密性不足，另一方面，广场布置“过分生态化”。设计者为了体现“宏大”往往倾向于城市文化广场的平面化处理，如通过草坪、铺设物图案等而非更具隔离性质的植物将广场划分单元。这种设计使得城市文化广场失去了空间立体层次感，也导致公众缺少相对私密性的逗留空间，降低了舒适度。

近年来，精细化管理开始成为北京城市建设和管理中的关键词，目前，主要涉及的是通过信息化的方式对城市日常设施的维护。今后可以将这一理念进一步推广到城市基础设施建设、城市规划、城市环境治理等领域。

2.2 从短期机制到长效机制

以往的城市管理，可以说带有相当多的运动式或突击式的传统特征，所谓的一些长效的制度。事实上，因为缺乏监管和落实的力度，往往流于形式。比如，城市人口的控制，常常下达某个硬性指标，忽略了北京城市发展的现实。严格的户籍管理制度往往可以短期内控制“单位”人员的进入，但是，因为没有考虑北京城市经济发展需要更多的人才支撑，人口控制的目标总是不能完成。间接导致了城市基础设施和各项管理目标与现实相脱节。因而，北京建设管理必须改变急功近利的，和简单的“拍脑袋”思维。必须建立长效的管理机制，从根源上促进城市发展能够协调、可持续发展。

北京目前已经在一定程度上认识到了这些问题。对于城市规划，强调中长期规划的重要性。然而，相关举措仍然在探索之中。特别是如何彻底的改革、解决城市建设管理中的痼疾仍然在探讨之中。

2.3 从单一官僚制到市场和社会的多元共治

在城市管理中，只有充分落实“民主”，才能最大限度地聚集“民意”，最大程度地保障“民生”[3]。北京能够用于基础设施方面的投资的非常有限。面对巨大的投资缺口，如何调动社会资金进入基础设施投资市场，是解决这一问题的关键，也是基础设施投融资体制改革的方向。从2003年10月1日起，北京市城市基础设施项目不再由政府独家建设和经营，允许吸收民间资本和外资资本进入，实行特许经营制度。从此，国内外任何企业和个人，都可以投资、经营包括地铁、污水处理等在内的北京城市基础设施建设。《北京市城市基础设施特许经营办法》的基本思路是：着眼于建立特许经营的法律制度框架，设计特许经营的基本操作办法，为具体工作提供原则性的指导，解决无法可依的问题。集中整合项目资源和行政管理资源，提高行政效能，明确政府和特许经营者的基本权利和义务。侧重开放本市城市基础设施的增量市场，引入竞争机制，打破行业垄断，以期在降低运行成本的同时，提高公共产品和服务的质量;对存量市场则采取必要的措施，逐步过渡到位。

未来北京的城市管理不仅是基础设施的建设，日常的管理能够市场化的也应当尽可能外包给企业来做。同时，发动非政府组织对于城市管理发挥监督职能，实现政府、市场和社会有机合作的管理格局。

3 北京城市建设管理的特色模式及其前景

北京拥有全国最发达的信息设施和最顶尖的智力资源。在城市建设管理的新技术应用方面走在了国内乃至国际的前列。以东城区和朝阳区为代表的网格化城市管理模式是已经形成了这一领域的北京特色。

3.1 独具特色的网格化管理模式

北京市东城区是城市网格化管理的首创者。微软总裁比尔·盖茨曾公开盛赞其为城市管理新模式的世界级案例[4]。一方面，其整合了职能部门。2005年，北京东城区整合市政市容委、城管大队、环保局、园林局、民防局、环卫服务中心成立了城市综合管理委员会。在街道层面成立综合执法组，公安、工商等权力部门也都选派代表参与其中。这种统一办公、装备、执法的方式实现了执法力量的统一行动，使得之前很多难以解决的“三不管”问题得到了有效的解决。另一方面，其运用电子网格地图技术，以万米单元网格作为基本的城市管理单元，依据地理布局、属地管理、方便管理、现状管理等原则，把东城区25.3 8km²划分为1652个网格状的单元。之后再按照功能区划，将城市事件问题划归为7大类33种，将城市部件划分为6大类，56种，对这些问题和部件都赋予代码，并将其标注在电子网格地图中。

这样发生在居民生活中的事件，如井盖丢失、垃圾渣土堆集、公共设施损坏、占道经营、小广告、无照游商等问题，通过移动通讯技术迅速反馈，传达到在城管指挥中心，并显示在电子大屏幕上。之后，指挥中心则根据编订的程序，分类处理并下达到相应的职能部门，予以限时解决。

3.2 网格化管理模式优势与局限

网格化管理和服务系统就是利用现代控制理论和诸多高科技手段建立的一种长效机制[5]。这种机制可以把管理部门及其工作人员的职责和责任与电子化网格牢牢地绑定。电子网格开通后，各部门处理问题的效率迅速提升。各类事件在电子大屏幕的地图上一目了然。并且各类问题、相关责任非常明确。任何读职、怠工行为都难逃监管。这种管理模式为政务公开和群众监督开辟了有效的新渠道，对于服务型政府的建设也具备一定的长远意义。

网格化管理通过技术手段的应用，重新组织了管理体系的结构，大大提升了管理效率。但是，技术手段终归不能完全替代体制机制的建设。城市管理的根本仍然依赖于人的决策和设计。网格化管理不等同于精细化管理[6]。甚至不能从根本上解决当前北京城市管理中出现的诸如管理手段过于粗放、环境污染严重等问题。

4 北京城市管理的未来模式初探

贯穿世界各大城市以及北京的发展历史，城市建设管理的体制机制和科学技术始终是影响城市管理模式的兩大核心因素。以城市发展的历史为着眼点，在长期的制度因素和科技因素影响下，在特定时期，特定的背景之下，在北京可以形成的城市管理的优化可以作出如下概括。

4.1 技术手段做突破点，着眼于当前急迫问题的解决

北京当前面临的很多城市问题，有着较长的历史成因。从体制上难以一下子全部解决。然而，这些城市问题的爆发却对城市运行却有着非常强的破坏作用。为了维护城市的良好运行，一方面可以出台一些短期的城市政策，如限购汽车、限购住房等。另一方面，也需要相关技术的应用做突破口。特别是通过信息化的手段，加大对城市运行的监管力度，以防城市问题的爆发达到不可控制的程度。

4.2 管理体制需要作出长远的谋划，从根源上解决“城

市病”

北京城市问题的产生有其制度和政策性的根源。单纯地依靠技术无法根本扭转。到一定时期，可能重新爆发，甚至报复性的几倍数量的凸现。比如北京不断膨胀的人口规模，给城市发展带来了巨大的生态环境和生活空间方面的压力。这只能依靠管理体制的转变，特别是对公共服务均等化的推广，才可以为从根源上解决“城市病”提供可能。

4.3 在多方参与下，对技术手段和管理机制不断调整，

推进城市管理的精细化

未来的城市是以人为本的城市，是适应人类现代化生活的城市。因而城市的管理不能仅由政府一家独自操控，而是企业、社会以及公众共同参与治理的体系。社会组织的参与更像是公众自身对自身事务的一种管理，是将选择权归还于民众的一种途径[7]。只有不断加强多方主体的互动，相关技术手段和管理机制在解决实际问题中相互磨合，不断调整，才能最终推进城市管理的精细化，才能将推进城市管理进步的目标落实到为人民服务的根本目标中来。

4.4 从数量管制逐步走向经济、环境和法律管理

数量管制被视为缺乏效率的一种管理手段和方式，所以仅仅作为一种临时性的管控手段。因此，从数量管制逐步向经济、环境和法律管理就成为必然[8]。应当在环境和法律方面建立“最严厉”的环境红线，约束机动车尾气排放、限制不符合条件的机动车进入城市中心圈。建立机动车固废物处置的系统化管理流程和程序，引入市场化手段，实现可持续、可维持的转型。

参考文献：

[1]赵继敏.城市文化创意产业发展研究：以北京为例[M].北京：海豚出版社2019.

[2]郝帅斌.北京网格化城市服务管理的实践与启示[J].北京党史，2018（2）：62～64.

[3]房立洲.社会组织勃兴：治理能力现代化的杭州城管探索[J].现代城市，2015（1）：24-27.

[4]濮婕.比尔·盖茨盛赞全国各地学习“网格化”信息城管创奇迹北京东城区攻克城管难题[J].中国经济周刊，2005（25）：22～24.

[5]阎耀军.城市网格化管理的特点及启示[J].城市问题，2006（2）：76～79.

[6]刘怀生.特大城市中心城区精细化管理的思路与举措：以北京市丰台区为例[J].祖国，2016（13）;42～43.

[7]邹典.社会组织有偿性参与城市治理的法律保障[D].湘潭：湘潭大学，2016.

[8]周耀东.北京交通可持续发展的政策选择[J].前线.2014（5）：88～90.

收稿日期：2019-10-09

作者简介：赵继敏（1980-），男，副研究员，研究方向为城市管理。