湖北省国有林场进一步深化改革的思考

2019-12-27连娇蔡建国

绿色科技 2019年21期

连娇蔡建国

摘要：指出了湖北国有林场改革从探索到全面铺开，逐步解决了制约林场发展的问题，极大地改善了之前的困境，让各林场对发展前景充满了信心和希望。但是，要清醒地认识到国有林场发展依然面临一些历史遗留问题和社会问题的制约。基于此，提出要进一步深化改革，以确保国有林场在保护和培育森林资源的同时，持续发挥生态效应，并有效地转化为更为的社会、经济效益。

关键词：国有林场;深化改革;思考

中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编辑：1674-9944（2019）17-0152-03

1 引言

2015年2月8日，中共中央、国务院印发了《（国有林场改革方案）和（国有林区改革指导意见）的通知》，2015年3月17日召开了全国国有林场暨国有林区改革电视电话会议，拉开全国国有林场改革的大幕。湖北认真贯彻落党中央和国务院要求，针对湖北国有林场现状，于2016年3月1日印发了《湖北省国有林场改革实施方案》，经过近4年的时间推动改革工作，初步实现了保生态和保民生的目标。但是，仍有部分历史遗留问题未能全面解决，对国有林场发展存在着制约，导致国有林场作用距离国家和社会期望、需求有差距，长远发展还需要进一步思考。

2 进一步深化湖北省国有林场改革的意义

2.1 深化国有林场改革是保障生态安全的迫切需要

湖北省国有林场主要分布在大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山山系的生态脆弱地区及省内主要河流的源头地带、水库周围，是维护国家生态安全的主战场和生力军。三峡水利枢纽工程、南水北调中线工程、长江经济带建设等一大批国家重点工程项目和生态建设的顺利实施，都离不开国有林场提供强有力的生态安全保障。目前，国有林场职能定位到保护和培育森林资源上来，但是个别侵占蚕食国有林场、毁林开垦的现象时有发生，严重制约了国有林场保障生态安全能力的提升。因此，有必要深化国有林场改革，依法从根本上保护和培育好森林资源。

2.2 深化国有林场改革是提升生态产品供给的迫切需要

随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，人民群众对优美环境和优质生态产品的需求日益增长，期盼更多的蓝天白云、绿水青山，渴望更清新的空气、更清洁的水源，走进森林、享受自然成为人们新的生活方式。国有林场是生态公共产品的主要生产者和供给者，继续深化改革，坚持绿色发展理念，充分激發国有林场的科学发展活力和绿色增长潜力，才能不断增强优质生态产品和公共服务的供给能力，为增进入民生活福扯，提升生活品质提供更加有力的保障。

2 深化国有林场改革是解决历史遗留矛盾的迫切需要

湖北启动国有林场改革，解决了国有林场的大部分问题和矛盾;但是，仍有一些遗留问题亟待解决。目前，国有林场仍存在着法律制度不完善、多头管理、政策和资金保障的不确定性、与周边社会有壁垒等问题。目前，部分职工参加了养老、医疗等保险，但是参保标准低，同县、同场不统一，依然存在隐患。林场工作经费未予以保障，水、电、路、讯基本依靠部门解决，未纳入政府经济建设规划。只有加快深化改革，解决这些问题，才能保障国有林场区域长期稳定，增强国有林场发展活力，有效改善林区民生，提高职工积极性，促进林场长远发展。

3 湖北省国有林场初步改革成效

3.1 明确国有林场属性责任

3.1.1 定性

承担和保护培育森林资源、提供生态公益服务、维护森林生态安全的国有林场，定性为生态公益事业单位;从事市场化经营的，不承担保护和培育森林资源的国有林场定性为企业性质。湖北国有林场全部完成了定性，其中96%的国有林场定性为公益类事业单位，4%定性为企业性质。

3.1.2 定编

对界定为公益类事业单位的国有林场，按照“因养林而养人”和精简效能的原则，科学核定事业编制，编制数根据国有林场经营面积、管护难易程度等在本级事业编制总量内科学核定，全省按照1200～1500亩配备1人的标准核定编制近7000个。

3.1.3 定经费

各级政府将国有林场事业编制人员经费都纳入本级财政预算，予以保障;各级财政部门核算预算资金，并规定拨付财政资金到场，确保林场职工生活生产资金。

3.2 科学推进林场整合重组

在稳定国有林场现行隶属关系，湖北各地鼓励国有林场通过合作、联营等方式对部分规模过小、分布零散的国有林场，按照机构精简、规模经营、生态地位等条件就近进行了整合重组，减少国有林场行政负担。

3.3 全面落实职工社会保障

湖北将纳入改革的职工全部办理了养老保险、医疗保险，参保率100%。在岗职工均参加了工伤和失业保险，参保率100%;在岗人员均办理了住房公积金，缴存率100%。通过政府购买服务安置、按政策提前退休、内部退养466人，林下经济、森林旅游等形式转岗等方式妥善安置富余职工近8000人，安置率达到100%。

3.4 逐步分离林场社会职能

按照政事分开的原则，湖北将国有林场所办的16所学校、34个医疗机构（卫生室）和代管的106个村，进行逐步移交属地管理。部分暂时未移交的将治安、计生、环卫等社会职能划归属地政府管理，做到政事分离，关系理顺，减轻林场包袱。

3.5 改善林场基础设施条件

改革启动以来，通过3年多的时间，将国有林场道路、通讯、供电、安全饮水、森林防火、管护站点用房等基础设施建设纳入相关规划，加大支持力度。改革期间，共解决国有林场安全饮水约8000户、升级改造供电线路约1000km、新建或维修林区道路约1600km，新建通讯里程约600km，改善林场生产生活条件。

4 把握进一步深化改革的目的和原则

4.1 深化国有林场改革的目的

推进国有林场改革是贯彻党中央、国务院关于国有林场改革的决策部署，是维护国家生态安全，改善林区民生，促进国有林业持续健康发展的迫切要求。随着湖北国有林场改革工作的推进，不但要强化国有林场在林业生态建设中的主体作用，突出其保障生态安全的重要功能，更重要的是保持国有林场长期稳定发展，在输出生态效益的同时，产生社会、经济、文化、政治效益，将“五位一体”建设融入国有林场的长期发展，这是国有林场深化改革的根本目的所在。

4.2 深化国有林场改革的原则

湖北经过近4年的时间推进林场改革，取得一定成效，林场发展得到较大的改善和推进，但是林场長期发展的法律制度、政策资金保障、打破观念屏障还需深化改革。

4.2.1 巩固现有改革成果

党的“十八大”以来，国家推出1500多项改革举措，其中以党中央、国务院文件部署出台的不多，而国有林场改革是以党中央、国务院文件发文部署的;1500多项改革中，中央财政承担改革成本、给予资金补助的不多，而国有林场改革中央给予湖北5.7亿元，省财政配套3亿元。充分体现了党中央、国务院对国有林场改革的高度重视和关切。通过改革将林场从生产性事业单位转变为公益事业单位，事业人员经费纳入财政预算，实现林场从砍树向全面保护的转变;落实职工社会保障政策，解决后顾之忧;分离社会职能，减免金融债务，减轻林场负担。这些改革成果来之不易，需要进一步巩固、做实。

4.2.2 确保林场生态优先

湖北国有林场分布于17个市州，76个县市区，位于高山远山、大江大河，生态环境区域十分重要的区域。目前，以国有林场为核心建成省级及以上自然保护区41个，建成省级及以上森林公园67个，建成省级及以上湿地公园4个，建成省级及以上地质公园4个，建成风景名胜区16个。根据中央和省委的决策部署，通过林场改革实现生态效益和社会效益的最大化作为优先目标，以适应生态文明建设对林业的多样化需求。因此，通过建立科学合理的体制、机制，保护和培育森林资源，提高林分质量，促进森林资源的综合经营和科学利用，因地制宜发展林业产业，为经济社会发展、建设生态文明提供丰富多样的森林产品和生态服务口

4.2.3 重视林场的特殊性

国有林场是地处偏僻、交通不便的公益性事业单位，有不同于农村、城市、企业、事业单位的特殊性。

（1）公益性。国有林场明确公益性事业单位，以保护和培育森林资源为主要目的，以提供生态公共产品和生态效益为中心，以保护生态安全为落脚点，具有不可替代的作用。持续发挥生态效益，促进生态文明建设，需要政策和资金支持。

（2）稳定性。截至目前，国有林场自建场60多年以来，国家层面只有部门规章制度，省级只有1998年省政府颁发的《湖北省国有林场管理办法》。法律体系的建设步伐缓慢，不能适应新形式下的国有林场发展。保护国有林场林地范围和用途的长期稳定，禁止林木乱砍滥伐、禁止林地违规征占用，应依法保护。

（3）规律性。林木生长具有长周期性，从种植到形成比较稳定的生态系统，获得较好的生态经济效益，需要几代人长期持续不断的培育才能实现。因此，在国有林场深化改革过程中，各级政府需要建立与林木生长规律相适应的稳定体制机制，使之符合林木生长的周期特点。

5 对策与建议

通过推进国有林场深化改革，逐步健全完善国有林场法律体系，进一步理顺国有林场管理体制，加强政策和资金支持，妥善解决历史遗留问题，使森林资源资产得到有效保护和发展，林场生态功能和社会地位得到提升。

5.1 健全林场法律体系

制订湖北国有林场管理、保护条例，依法保护国有林场功能属性、森林资源资源。保障林场负责人行使独立法人职权，森林经营持续健康开展口依法加大对国有林场违法案件的查处力度，以遏制各类破坏森林资源、侵占林地等现象的发生，禁止随意划转国有林场区域或隶属关系，从而更好地保护国有林场林地和森林资源，使国有林场在加快生态建设和保障生态安全方面发挥更大作用。

5.2 进一步理顺管理体制

湖北国有林场大部分由其各级林业主管部门进行属地管理，部分林场由他部门管理。如：乡镇政府、农委部门、旅游部门、风景区管委会等等。此类部门管理的国有林场在推进国有林场改革过程中，推进力度不大，进展缓慢，部分政策落实不到位，职工满意度不高。应按照国家机构改革精神，参照保护地交由林业部门管理的方式，将其他部门管理的国有林场归口林业主管部门进行统一管理。

5.3 加强政策和资金支持

（1）人才队伍政策支持。参照支持西部、艰苦边远地区发展及野外工作政策，引进国有林场急需管理和技术人才，确保“引得进、留得住、安下心”，改善目前职工队伍断层的现状，提高林场人员队伍整体素质，实现科技兴林。

（2）基础设施政策支持。编制国有林场道路、通讯、供电、安全饮水、管护站点用房、森林防火、有害生物防治等基础设施专项规划，促进林场与周边地区基本公共服务均等化，使湖北国有林场水、电、路、通讯等基础设施达到周边地区同等水平。改善林场生产经营、森林防火、病虫害防治等基础设施条件。

（3）资金政策支持。加大资金投入力度，实施积极扶持政策;足额落实好事业编制人员经费，保障林场职工生活，提高相应工作环境的福利待遇，提升职工的积极性和自信心。对国有林场营林生产和森林抚育，发展林下种养殖业以及林地管护给予支持，激发林场活力，促进国有林场持续、快速、健康发展。

（4）产业政策支持。确保国有林场生态系统完整、稳定和森林资源资产安全前提下，允许并支持国有林场根据自身资源优势，发展林下经济，如种植森林药材、森林蔬菜，进行林下养鸡、养羊、养牛等绿色养殖，积极发展名特优新经济林、花卉苗木、森林旅游等新兴产业的发展，培养新的经济增长点。

5.4 将国有林场全面融入当地经济社会发展

国有林场是生产性公益事业单位，具有不同一般的特殊性。按照国家和省关于国有林场改革的决策部署，通过财政保障，实现保护和培育森林资源为的目的。因此，其他各类涉及经济社会发展的规划，应将国有林场纳入，防止以林场“似农非农、似企非企、似工非工、似事非事”的现象再次发生，确保国有林场不被遗忘或单独割裂发展。

6 结语

国家将开展国有林场的改革验收，但并不意味着国有林场改革已经结束，进一步深化国有林场，更有效地促进国有林场持续、快速、健康发展，发挥更大的生态效益，并将生态效益转化为更多的社会、经济、文化和政治效益。

参考文献：

[1]褚利明.关于国有林场改革有关问题的思考[J].林业经济，2012（6）：7～11.

[2]刘树人，张志涛，伍步生，等.国有林场的改革探索与实践——原山林场和塞罕坝林场的成功经验[J].林业经济，2010（1）：38～41.