余玮

2019年10月28日，一系列曾改变中国命运的重大决策部署的“诞生地”京西宾馆这再一次举世瞩目。

当天上午，一场历史性盛会在京西宾馆会议楼一层大会议室内拉开帷幕，气氛格外热烈。370多名十九届中央委员、候补中央委员出席会议，中央纪委常委和有关方面负责同志列席会议，党的十九大代表中部分基层同志和专家学者也列席了会议。

这便是党的十九届四中全会！历史性的盛会，对党和国家事业发展的长远未来作出系统谋划！这次全会最后表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，进一步明确了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求，指明了法治对坚持和完善中国特色社会主义制度的作用和意义。

法治建设伴随特色社会主义制度的建设

“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”一般而言，有什么样的国家制度，就必须实行与之相适应的法律制度。而一个国家具体选择什么样的国家制度，则是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。习近平指出，“中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造”，“是一套行得通、真管用、有效率的制度体系，这是我们坚定‘四个自信的一个基本依据”。

纵观世界法治发展史，一个国家和地区法治道路的选择，从根本上决定了这个国家和地区法治发展的前途和命运。中国特色社会主义法治道路，来源于丰富生动的中国实践，决定了法治中国的壮阔前景。

1840年鸦片战争以后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。无数仁人志士为寻求改变中华民族前途命运的道路进行了努力，历经了从技术层面、社会革命层面、实业层面到制度层面、文化层面的反复探索，尝试了君主立宪制、议会制、多党制、总统制等各种制度模式，但都以失败而告终。

中国共产党自成立之日起就致力于建设人民当家作主的新社会，提出了关于未来国家制度的主张，并领导人民为之进行斗争。土地革命时期，我们党在江西中央苏区建立了中华苏维埃共和国，开始了国家制度和法律制度建设的探索。抗日战争时期，我们党建立以延安为中心、以陕甘宁边区为代表的抗日民主政权，成立边区政府，按照“三三制”原则，以参议会为最高权力机关，建立各级立法、行政、司法机关。

中华人民共和国的成立，开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。1949年9月，在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，初步设计了新中国的制度架构，开启了中国共产党运用法律执政和建设的序幕。

1953年12月，毛泽东从北京来到杭州西湖附近的一幢小楼。他说：“治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。”这件立国安邦的大事，是起草新中国宪法。就是在这里，毛泽东主席率领宪法起草小组成员，度过了77个日夜，起草了宪法草案初稿，史称“西湖稿”。1954年9月，新中国第一部宪法由第一届全国人民代表大会全票通过。

新中国成立之初的30年，中国共产党领导人民在建立全新的社会主义制度特别是法律制度方面进行了艰难曲折的探索，取得了一系列辉煌成就。主要包括：以宪法形式明确了中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使当家作主的权利；国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；政体是人民代表大会制度；政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；国家结构形式是统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度；国家政权组织原则是民主集中制；确立了社会主义经济制度、军事制度、文化教育政策、外交政策等等。我们党创造性地运用马克思主义国家学说，为建设社会主义国家制度进行了不懈努力，中国特色社会主义制度不断完善，中国特色社会主义法律体系也不断健全。

改革开放以来，中国共产党领导人民推动立法工作快速发展，形成中国特色社会主义法律体系，国家各个方面实现有法可依，推动中国特色社会主义制度不断完善。例如，实行基层群众自治制度，把选举民主和协商民主相结合，具有鲜明的中国特色，这样一套制度安排完全符合民主与法治发展的一般规律和我国具体实际。

国家治理體系和治理能力现代化取决于中国特色社会主义制度的成熟定型程度，取决于制度的优越性能否充分展现。法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形态。能否加快形成中国特色社会主义法治体系，把法律这套规则体系转化成治理效能，将直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化进程。依靠法治确立制度安排、保障制度优势和引领制度发展，是人类在国家治理活动中形成的智慧成果，也是现代国家政治发展的普遍趋势。

习近平指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。经过新中国成立来特别是改革开放以来中国特色社会主义民主和法治的不断推进和发展，法治理念已经深入人心，法治实施体系已经初步完备，通过法治安排推动制度落地，可以用最少的投入获得最大的效益，从而最大程度使制度优势得到发挥。因此，党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义法治体系摆在十分重要的地位。

办好中国的事情关键在党的领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，党的集中统一领导也是国家制度和治理体系的最大优势。法治，人类文明的重要成果，现代社会治理的智慧结晶。在中国这样一个超大规模的发展中国家，中国共产党领导的全面依法治国，是中国历史上一次国家治理的深刻变革，也是中华民族走向伟大复兴不可或缺的坚实保障。

2014年金秋十月，十八届四中全会大幕拉开，以习近平为核心的党中央全面依法治国顶层设计和战略部署全面展现在世人眼前。这次全会，成为党的历史上首次以全面推进依法治国为主题的中央全会。

“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责……”2018年3月17日上午，见证过无数次历史性时刻的人民大会堂，迎来了中华人民共和国历史上首次国家领导人宪法宣誓。75字的铮铮誓言，凝聚的是依宪治国、依宪执政的庄严承诺，是许党许国、爱民为民的殷殷深情。大国领袖以身作则，带头遵守宪法、维护宪法，让全面依法治国的脚步更加铿锵有力。

2018年8月24日，习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话。中央全面依法治国委员会工作正式全面启动，法治中国建设迈入系统协同推进新阶段。这是党的历史上首次设立此类机构。

亲自担任中央全面依法治国委员会主任，定方向、定规划、定举措、抓落实；多次主持召开中央全面依法治国委员会会议，对法治中国建设作出新的重大部署；出席中央政法工作会议，为政法事业发展提供根本遵循；出席全国公安工作会议，为平安中国建设指明方向……在习近平治国理政的重大议程中，对法治的重视和推进一以贯之。站在新的历史起点，以习近平为核心的党中央从前所未有的高度谋划法治，以前所未有的广度和深度践行法治。

在现行宪法公布施行纪念大会上发表重要讲话、多次在国家宪法日到来之际作出重要指示、多次在中央政治局集体学习时对宪法有关问题作出重要论述……习近平把宪法摆在全面依法治国十分突出的位置，加强宪法实施的根本理论指引，坚持依宪执政，推动宪法贯彻实施。

2019年2月25日，北京，春意渐近。中南海怀仁堂内，气氛庄重而热烈，中央全面依法治国委员会第二次会议正在这里举行，习近平主持会议并发表重要讲话。“做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。”“法治建设规划，事关全面依法治国工作全局。”“发展要高质量，立法也要高质量。”……

明确改革发展稳定的法治需求，谋划新时代法治建设规划，部署法治建设重点任务……习近平字字千钧，蕴含着对依法治国的深邃洞察和深入思考，为新时代法治中国建设谋篇布局、擘画蓝图。

中国共产党是纪律严明、执行有力的马克思主义政党。加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，事关党长期执政和国家长治久安。中共中央印发了新修订的《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》以及新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》和近年来印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》、《中国共产党党内法规解释工作规定》等法规文件，形成完备的党内“立法法”体系，为新时代高质量建设党内法规提供了坚实的制度保障。

以往普遍的提法是“党的领导制度”，十九届四中全会在这6个字之后加上“体系”二字，表明它不是一个制度，而是由多个制度组成。为此，十九届四中全会通过的《决定》概括了6个制度。在纳入党的领导制度体系的6个制度中，第6条即是完善全面从严治党制度。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。高质量的党内“立法法”保证了党内法规制定工作行稳致远。如果说，十八届四中全会的召开标志着全面依法治国按下了“快进键”；那么，高质量党内“立法法”的印发昭示着党内法规制定又按下了“加速键”，为强化党内法规权威提供了新的制度保障。

“党的领导”和“全面依法治国”不是历史的偶遇，而是实践必然性、时代现实性和法理正当性的逻辑连接，任何时候都不能否认、不能放弃、不能动摇。只有坚持党规党纪严于国家法律，注重党内法规同国家法律相衔接相协调，实现管党治党和治国理政相贯通，才能充分发挥依规治党对依法治国的引领和保障作用，全面提高党依规治党和依法执政的能力和水平。

推动法治中国建设行稳致远

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”从“法制”到“法治”，一字之变，制度体系向囊括立法、执法、司法、守法各环节的动态体系转变，意味着在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

法治即依法治理。法治的最大优越性在于能够保持执政理念、路线和方针的连续性、稳定性、权威性。凡是顺利实现现代化的国家，无一不是坚持法治、反对人治的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化门槛，反而出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面，这在很大程度上与法治不彰有关。正是在深刻总结国内外经验教训的基础上，习近平指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”

古人说：“经国序民，正其制度。”意思说，治理国家，使人民安然有序，就要健全各项制度。十八大以来，立法质量不断提升，法治之网越织越密，为经济社会发展提供引领和保障。可以说，社会主义法治体系日益完善，既为全面依法治国奠定坚实基础，更为实现良政善治筑牢坚强保障。

十九届四中全会在总结全面依法治国取得的显著成就基础上，从制度层面、战略层面规划了未来全面推进依法治国的重点任务和举措。其中，强调健全保證宪法全面实施的体制机制。这意味着宪法全面实施的体制和机制还需要完善，特别是宪法的权威性还需要进一步增强。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面实施宪法是全面依法治国的首要任务，是建设社会主义法治国家的基础性工作。

行政执法体制改革是我国行政体制改革的关键环节，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。我国行政综合执法的实践探索肇始于20世纪80年代末开始的城建监察制度，法治化建设则开始于1996年《中华人民共和国行政处罚法》的出台。十九届四中全会明确提出要“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”，将行政执法体制改革，纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化建设的更高层次的平台。而其中提到的“跨领域跨部门执法”、“执法重心下移”，切中了我国行政综合执法体制改革的要害，为行政处罚法的修改以及基层政府综合执法的法治化建设，指明了方向。

社会治理现代化既是国家治理现代化的重要支柱，又是国家治理现代化的坚实基础。十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度作出部署，强调必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。

法令行则国治，法令弛则国乱。高效的法治实施体系是连接良法与善治的桥梁。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，重点是形成高效的法治实施体系，难点也是形成高效的法治实施体系。在国家和社会生活各方面总体上实现有法可依的情况下，有法必依、执法必严、违法必究就显得更为重要、更加紧迫，直接关系到全面依法治国的成效。因此，确保法律统一正确实施的任务已经摆到极为重要的位置。加强法律实施的监督，就是要以严密的法治监督体系，更好解决保证法律统一正确实施这个法治中国建设的主要矛盾。

十九届四中全会指出，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、執行坚决、监督有力的权力运行机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。自从2017年11月十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定以来，全国各地陆续开展监察体制改革，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，从制度上加强和提升党和国家纪检监察机关的权力、地位与职能，更充分地发挥它们预防和惩治腐败，规范权力运作的功能，将从严治党制度化、长期化，取得了良好的长效的治党效果。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”改革发展稳定，离不开法治护航；经济社会发展，有赖于法治赋能；百姓平安福祉，靠的是法治守卫。良法是善治的前提、基础和路径。推进中国特色社会主义，离不开法治的引领和推动力。推进国家治理体系和治理能力现代化，要适应时代进步潮流和国家现代化总进程，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

“法者，治之端也。”当今世界正经历百年未有之大变局，中国也正处于伟大复兴的关键时刻。作为一个拥有近14亿人口的发展中大国，中国正在经历着深刻而复杂的变革和转型。如何通过法治体系完善治理体系、提高治理能力，缓和社会矛盾，减少转型成本，降低和化解各种风险，是我们共同面临的重大课题。面对国内外的各种风险与挑战，加快法治建设，以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化大有作为。