杜会永 王德章 冉庆国 蔡宁

内容摘要：加快农村土地流转是新形势下增加农民收入、增强企业效益、提高农业竞争力以及保障食品安全等的要求，土地流转既有内在改革的动力又有提高产业竞争力的外在压力，在推进实施乡村振兴战略的背景下，如何健全农地流转市场、规范农村土地有序流转对增加农民收入、提高农业产业竞争力意义重大。黑龙江是农业大省，但是伴随城镇化进程的加快，农村土地流转加快。如何发挥好土地流转对农民增收、企业增效、产业提质以及食品安全等的作用，是助力黑龙江实现高质量发展必须进行研究和解决的问题之一。为此，就需要坚持稳中求进的工作总基调，积极推进农地流转，实现农地占补平衡;需要加强宏观指导和监管，既不损害农民的长期利益，也要保障企业长期发展目标的实现;需要建立健全土地流转相关法律法规，确保土地流轉市场运行顺畅。

关键词：乡村振兴   土地流转   农民增收   食品安全

引言

在新常态下，稳定农用土地流转是促进“三农”稳定发展的新战略，是大力推进乡村振兴战略的必然要求，它关系到市场绩效提高、企业效益提升、农民收入增加以及保障食品安全等社会极为关注的重要问题。2019年8月，我国新修订了《中华人民共和国土地管理法》，进一步完善了土地管理制度，确立了永久基本农田保护制度，更加注重对土地增值收益的公平分享和有序有效分配。李克强总理在2015年政府工作报告中也明确提出，加快转变农业发展方式，让农业更强、农民更富、农村更美，全面提高农产品质量和食品安全水平，要在稳定家庭经营基础上，支持种养大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体发展，推进多种形式适度规模经营;中央1号文件也指出，要在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上取得新成效，因此要延长农业产业链，提高农业产业附加值，保持农产品价格合理水平。实现农业适度规模经营和增加农民收入，改革是关键，特别是稳定和完善农用地流转具有决定性作用。

稳定加快土地流转是增加农民收入和提高农业竞争力的要求。当前，我国农业发展面临诸多困难和挑战。一方面，农产品价格在国际市场上缺乏竞争力;另一方面，农业生产成本特别是劳动力成本上升。究其原因，与农户土地经营规模偏小有直接关系，因此，通过土地流转扩大土地经营规模，实现适度规模经营对提高农业竞争力至关重要。此外，在现有经营模式下，农民增收难度增大，自2011年以来，我国农民收入的增长速度总体呈现下降趋势，高于GDP增速的发展趋势有所扭转，2016年的增速低于GDP，2018年两者增速相同。土地流转能够拓宽农民增收渠道，能够在扩大经营规模的基础上，依靠科技投入实现生产绩效的提升，实现农民收入增加。

稳定加快农用土地流转是提高企业效益的要求。对于农业企业而言，土地流转也带来了扩大经营规模、提高经济效益的市场机遇。一方面，农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式将土地流转出去，企业则可以通过合理的方式吸收流转土地，从而实现扩大生产规模和生产范围的需要，规模效益得以提高;稳定加快农用土地流转，有利于规范土地流转市场，进而有利于减少企业为扩大土地经营规模而产生的搜寻成本，即能够减少企业为获得土地而产生的交易费用。另一方面，土地流转在提高企业经营效益提升其竞争力后，企业发展还能为农民提供更多非农就业机会。然而，在土地流转过程中要更好发挥企业对农民增收的作用，就需要健全和完善“公司+农户”的利益联结机制，真正让农民能够分享企业增效、产业增值带来的收益。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》也进一步完善了农民通过农村集体建设用地以及宅基地等流转获取增值收益的制度。

稳定加快土地流转是实现从地头到餐桌的食品安全的要求。我国的食品安全在现有的生产经营模式下缺乏保障，主要是小生产与大市场的矛盾，特别是以家庭为基础的生产经营单位的技术标准和安全程度难以监控。传统的生产经营方式下，农产品生产与加工分离，产加销一体化程度低，不利于全程监管，而且监管成本过高;另一方面，“公司+农户”模式虽有出现，但企业与农户间的契约关系还很松散，企业难以将其质量标准延伸到农业生产中，因而质检也无法实现对农户生产环节的监管。然而，在确保流转的农地不改变农业生产用途的条件下，稳定加快农地流转有利于企业直接参与到农业生产过程，有利于执行农产品的生产标准，因而有利于食品安全。

黑龙江省农地流转的现状与特点

（一）农地流转现状

近年来，我国和黑龙江省的土地流转加快。分析表1可知：2007-2017年，我国土地流转面积从0.64亿亩增加到5.12亿亩，年均增长率为23.1%。2007-2014年，黑龙江省土地流转面积从0.21亿亩增加到0.65亿亩，年均增长12.0%，土地流转面积年均增长速度低于全国。此外，黑龙江省土地流转面积占家庭承包土地面积的比重逐年提升，而且始终高于全国水平，但是黑龙江省土地流转总面积占全国土地流转面积的比重却呈现逐年下降的趋势，从2007年的32.8%下降至2017年的12.7%。

（二）农地流转特点

1.土地流转价格差别大。根据李翠霞等开展的黑龙江省农村经济社会发展调查报告可知，黑龙江省农业区受访农户家庭每亩地租金在0元的占38.8%，在200-500元的占35.0%，在500-1000元的占16.6%;1000元以上的仅占2.7%（见表2）。根据调查可知，土地流转租金为0元是因为农户将土地流转给亲朋好友为主;价格区间在200-500元的是按照双方谈判价格进行自主流转;价格区间在500-1000元的主要是因为农户将土地流转给合作社、种植大户，高于自主流转;价格区间在1000元以上的是农户将土地向农业企业流转。可见，不同的流入主体也使得土地流转的价格差别较大。

2.土地流转期限以短期为主。根据李翠霞等开展的调查，黑龙江省47个地区73.98%的农户流转土地期限为1年。分地区情况看，齐齐哈尔地区85.78%的农户流转土地期限为1年;大庆地区75.95%的农户流转土地期限为1年;哈尔滨地区86.92%的农户流转土地期限为1年;绥化地区62.60%的农户流转土地期限为1年;佳木斯地区81.26%的农户流转土地期限为1年;牡丹江地区74.17%的农户流转土地期限为1年;黑河地区23.07%的农户流转土地期限为1年（见表3）。可见，转出土地农户对地租期望值较高，倾向于一年一转;流入户则希望较长流转期限，以便大规模投资实现规模报酬。因此，土地流转期限是制约土地流转的重要因素，流转双方对期限约定的矛盾限制了土地的规模报酬。

3.土地流转以转包方式为主。一般而言，我国农村土地流转的形式较多，较为常见的主要是转包、出租、互换、股份合作和转让这几种方式。2012年，在全国耕地流转中，以上几种方式流转土地的比重分别为49.3%、28.9%、6.5%、5.9%和4.0%，以出租和股份合作方式流转的耕地面积增幅较大，分别比2011年增长30.2%和29.1%。同期，黑龙江省土地流转中，转包占78.82%，出租占9.74%，入股占8.18%，互换占0.61%，转让占1.93%，其他占0.72%。可见，黑龙江省土地流转以转包为主，且是农户自主流转，具有分散、期限较短、标的不定、协议简单等特点。

4.土地流转主体多元化。根据李翠霞等的调查，农户、专业合作社、企业等是农地流转的主要主体，近年来的土地流转呈现出主体多元化的趋势，在多元化趋势下，又以农户转入为主。近几年中，黑龙江省农地流转的特点之一就是土地流入主体多数是农户，尤其明显的就是2010年，当年流向农户的土地面积占全部农地流转面积的比例高达85.43%，这一比例高于全国16.26个百分点。专业合作社近年在黑龙江省发展较快，但其流入土地的比例仅为12.07%，略高于全国平均水平。企业流入比率最低，黑龙江省仅为0.69%，而全国这一指标高达8.08%;其他主体的流入比率为1.82%，全国的则高达10.88%（见表4）。

5.土地流转绩效显著。为分析土地流转的绩效，在此以黑龙江省五常市稻米产业为例。将五常市稻米产业发展划分为四个阶段，2004-2006年是土地流转的起步阶段，2007-2009年为土地流转的中期阶段，2010-2012为土地流转的快速发展阶段，2013-2017年为土地流转的调整阶段，以此分析对农民增收的作用。2004-2017年，五常市农民人均收入始终高于黑龙江省和哈尔滨市（见图1），而且也表现出鲜明的阶段性特征，2011年以前保持较高的增长速度，自2012年开始呈现增速下降的趋势。在2004-2006年，五常市农民人均纯收入年均增长率达到8.16%;在2007-2009年，农民人均纯收入年均增长率达到15.65%;在2010-2012年，农民人均纯收入年均增长21.99%;在2013-2017年，农民人均纯收入年均增长下降至8.72%。通过调研发现，在不同阶段，五常市土地流转水平不同，在2004-2006年阶段流转较慢，农业专业合作社、农业品牌企业发展处于起步阶段，因而流转对农民增收的作用甚小，随着流转加快，农民收入水平持续提高。但是，自2012年开始，五常市农民人均纯收入的增速有所下降，虽然与全国农民人均收入水平下降的趋势保持一致，但五常市稻米产业优势和品牌价值提升优势没有得到体现。

黑龙江省农地流转存在的主要问题

土地流转对增加农业产值、农民增收、企業增效和食品安全都起到了积极的促进作用，因此，稳定加快土地流转对提高农业竞争力、促进农民增收等都有重要意义，但同时也要看到黑龙江省农用土地流转市场还存在着一些亟待解决的问题，不解决这些问题农用土地流转的进一步发展将会受到影响。

土地流转不公平。黑龙江省土地流转过程中存在农户利益得不到有效保障的问题，主要表现在：一是因信息不对称、议价能力弱等原因，农户在土地流转过程中不能获得合理的流转价格，导致土地流转收益减少;二是对土地流转的约定不规范，因缺乏规范性指导，农户在签订土地流转合同时，对合同细节约定不了解，不规范的非正式契约占主体的土地流转局面成为事后可能发生农村土地纠纷的隐患;三是农户分享农地流转后规模经营收益的利益联结机制不健全，农户多是通过流转获得固定收益，获得流转后增值收益的机制不完善。因此，土地流转存在不公平现象。

土地流转不稳定。根据李翠霞等的调查数据，黑龙江省47个地区73.98%的农户转出土地期限为1年，2.77%的农户转出土地期限为2年，15.16%的农户转出土地期限为3年，1.20%的农户转出土地期限为4年，6.89%的农户转出土地期限为5-30年，由此可见土地流转的期限主要是短期。之所以如此，主要原因是土地流转市场不规范，农户对土地流转后的收益预期不够稳定或持观望态度，甚至有些农户在流转土地时没有约定具体的流转期限，更多的协议是口头达成的，在预期土地收益增加时便可以随时收回。由此导致的问题是，转入土地的一方，不论是农户，还是农民合作社，甚至是企业，都不太愿意对土地进行长期投资，影响了农地流转经营收益，进而也会影响农户参与增值收益的利益分享。

土地流转不集中。我国鼓励农地流转，既是基于各地在农业生产经营中的实践探索，也是基于推进农业供给侧改革必须坚持农业规模化经营的需要，更是农地流转发挥对推进乡村振兴战略支撑作用的重要体现。虽然，农地流转方式呈现多元化，但78.50%的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间。根据李翠霞等的调查数据，在47个地区中，55.45%的农户参与了土地流转，45.31%的农户转出的面积在20亩左右，47.78%的农户转入的面积在40亩左右，说明土地虽然发生了流转，但规模还较小，土地流转难以集中。土地流转不集中则直接影响规模经营目标的实现，进而也影响农民在土地流转中获得直接和间接的受益。

完善农地流转市场促进农民增收的对策

解决农地流转中不公平、不稳定、不集中等问题，要以新修订的《中华人民共和国土地管理法》为遵循，深入研究制度新变化，积极适应城乡一体化融合发展的新形势，着力增加农民财产性收入和经营性收入，其核心是要探究合理地确定农地流转价格和流转期限的有效办法，原则是提高土地规模化经营水平，注重维护流转双方的基本权益，保障土地流转市场的健康发展。为此，首先要坚持市场化导向，以市场化思维推进土地流转规范化建设，确保流转双方都是权益平等的市场主体。其次，要坚持依法自愿有偿的原则，科学、合理引导土地流转，以此确保农地占补平衡和农业规模化经营。

坚持市场化导向。充分发挥市场配置资源作用，引入市场机制推动土地流转，通过依法签订规范的承包合同方式，确保土地流转由市场主体之间自由协商，流转收益归承包农户所有。要着力解决土地流转市场信息不对称问题，通过建立统一的土地流转信息发布平台，降低市场信息搜寻成本，进而降低交易费用，引导土地流转市场规范化建设。要依托《中华人民共和国土地管理法》提出的规范土地入市管理要求，建设公开、透明、公平的土地流转交易市场，为土地流转双方有效对接搭建平台，可以探索依托地方性农商银行建立土地银行的办法，构建科学的定价机制，强化农户流转信心，促进农户通过土地流转获得持续稳定的收益。

完善土地流转价格机制。土地是重要的农业生产要素，可依据均衡地租率取决于农地边际产量和所生产产品的市场价格，理论科学确定农地流转价格范围，探索建立农地价格第三方评估机制。构建流转价格与流转期限均衡的定价模型，确立可动态调整的价格形成机制。充分尊重农民在土地流转中的个人意愿，始终坚持依法自愿有偿原则。大力宣传土地流转法律法规，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力，在规范土地流转的同时，增强农户参与土地流转的积极性、主动性。建立农地流转市场监督调控机制和纠纷调解机制，保障流转双方合法权益。

健全农地流转利益联结机制。農地流转最终要实现农民收入增加和农业竞争力提升的目标，不仅要保障农民在土地流转中获得直接的流转收益，更要注重让农民获得规模化经营所带来的增值收益。为此，要健全农地流转的利益联结机制。一是大力支持农民合作社发展。引导农民积极加入合作社，通过“公司+合作社+农户”一体化模式，带动农民收入增加。二是大力探索实施股份合作制。以“龙头企业+农户”模式为基础，鼓励农户成为农业龙头企业的股东，通过资本联合和劳动联合方式，建立“风险共担、利益共享”关系，让农民通过按劳分配和按股分红方式获取收益。三是大力发展农业保险。利益与风险并存，农民参与利益分享的机制越健全，农民面临的不确定风险也就越大，为此，要按照新修订的《中华人民共和国土地管理法》要求，让农民更多的分享土地增值收益;要大力推广农业保险，降低不确定性可能给农户带来的损失。

总而言之，农地流转是“三权分置”下的一项重大改革，与《中华人民共和国土地管理法》新规定方向一致，它是土地集中规模经营和农村产业融合的基础，是提高农产品市场竞争力和农民增收的关键。促进农地流转要靠建立和完善市场体系去实现，其中，农地流转价格、流转周期和流转主体是当前和今后一段时间要研究和实施的主要问题，本文提出了建立合理的农地流转价格、流转周期以及流转主体的问题，并从市场和政府各自发挥作用的角度，从建立长效机制的角度，提出了建议，为促进农地流转提出了对策。

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