任艳胜 吴凡 熊玮

摘 要：本文阐述了基于主体功能分区的农地发展权补偿内涵，分析了农地发展权补偿的公平合理及综合协调原则、政府主导性原则、规范性与灵活性结合原则、循序渐进等原则;最后，重点分析发展权补偿资金来源，尝试构建政府主导性模式与市场补偿模式相结合的农地发展权补偿资金分配模式。

关键词：主体功能分区;农地发展权补偿;资金来源;分配模式

一、基于主体功能分区的农地发展权补偿

主体功能分区下农地发展权补偿是指为了保护区域生态环境、维护功能分区下产权人土地权益、弥补保护型区域（限制、禁止开发区）内农地发展权价值损失，运用政府和市场手段等，由开发型区域（优化、重点开发区）及不同主体对承担农地保护、生态环境维护的保护型区域进行价值补偿（任艳胜，2010），从而达到既能实现限制、禁止开发区农地保护等目标，又能在总体上协调功能区内外相关主体之间农地产权经济利益分配，并以经济手段为主的一系列制度安排。

二、补偿原则

（一）公平合理、综合协调原则：主体功能分区下农地发展权补偿不能过分补偿加重财政负担，也不能过低补偿，侵害产权人权益，补偿时应注意在科学论证基础上平衡各方利益，共同商定补偿标准及补偿方式等。

（二）政府主导性原则：限制、禁止开发区农地发展权补偿主要依靠政府引导而非市场因素，具有一定强制性。政府补偿时要通过补偿提高该区域民众生产、生活能力，并为该区域发展提供发展机遇，而不是一味的经济补偿。

（三）规范性与灵活性结合原则：农地发展权补偿时需要考虑地区差异性，要随着时间、区域条件变化而变化，不同地区的补偿标准、补偿方式应有所差异，能被补偿对象所接受，操作性强，具有一定灵活性。

（四）动态性、循序渐进原则：农地发展权补偿要根据不同阶段经济发展水平、人民生活水平而动态调整;协调好农地开发与发展权补偿之间的矛盾，做好分步实施的战略协调和相互配套，以增强整体补偿机制效果。

三、补偿资金来源

（一）公共财政补贴

国家及各级地方政府应将发展权补偿资金列入各级政府公共财政预算，在财政支出预算科目中建立发展权补偿预算科目，即在预算中专门安排一定数额或比例的资金用于补偿限制开发和禁止开发区域，这部分资金主要来自于国库转移支付，依据不同情况进行拨付。

（二）税收征缴

借鉴英国对重点地区土地产权者的土地开发利益征收土地受益捐（毕宝德，2001），将部分资金直接作为地方财政收入纳入补偿资金专用帐户;同时，对优化、重点开发区征收生态税，控制开发带来的环境污染等外部性问题，这部分资金纳入补偿资金专用账户。

（三）农地发展权销售

借鉴美国农地发展权银行制度，在政府监督管理下，在重点开发区与限制、禁止开发区间建立具有中国特色的农地发展权交易市场，前者是发展权接受区，后者是发展权释放区，将限制、禁止开发区内多余农地开发指标等通过市场交易方式转移到重点开发区内所带来的增值收益作为资金来源。

（四）发行国债及彩票

国家通过发行国债等引导开发受限区居民购买国债等实现增值，以弥补产权权益损失，从社会筹集资金用于限制、禁止开发区域补偿，发行收入除彩票发行成本外，可通过政府财政转移支付给限制、禁止开发区域企业、个人等。

（五）发展权补偿基金

实践中，在主体功能区上级政府及相关管理机构管理下不断提高专项基金使用效果。该做法在我国目前还较陌生，但从长远来看，其具有较大发展空間，且随着社会经济发展与人民环境保护意识提升等，我国一些单位与个人对发展权补偿基金的捐助会不断增加。

四、补偿资金分配模式

补偿方式与途径是补偿得以实现的形式（刘青，2007），补偿资金分配模式主要作用在于解决“如何补偿”的问题。按照实施主体和运作机制差异，大致有政府补偿资金分配与市场补偿资金分配两种模式。

（一）政府主导性补偿模式

政府补偿实施具有命令—控制性（张帆，1998），该补偿模式以上级或本级政府为主导，以下级政府、同级政府、受偿区土地所有者或使用者为对象进行补偿安排，是主要补偿方式，也是目前较容易启动的。

1.财政补偿

（1）纵向财政转移支付

将中央、省级财政拨付的专项支付资金及优化、重点开发区地方税收增量70%比例资金等筹集起来建专项转移支付基金账户，用于区域内发展权利损失补偿，由国土、财政、社保等部门对资金综合管理。或者对限制、禁止开发区内开发企业免征与应得补偿金额相等的税收或者直接采取免税等是当前最主要、最具操作性的发展权补偿模式。

（2）横向财政转移支付

成立主体功能分区管理委员会并协调由优化、重点开发区，尤其是重点开发区向限制、禁止开发区转移部分财政资金，具体数额主要依据各功能区农地（发展权）价值补偿标准，最终补偿额在区域间协商博弈确定，该资金可直接划拨到地方财政专户上或纳入发展权补偿基金。

2.发展权补偿基金分配

一种是金融部门直接以“一卡通”的形式将大部分发展权补偿资金拨付到企业或农民手中，剩余资金拨付给当地集体经济组织。另一种将补偿基金以7：3比例分为就业支持资金及社会保障资金两部分并付给农民。国家以基金监管者或委托经营等方式经营管理基金。

（二）市场补偿模式

在西方，土地分区造成的发展不均等主要通过发展权供求市场等得到补偿（Jared，1972）。因此，通过政府构建的市场交易机制（平台），限制、禁止开发区内农地发展权可转让至高强度发展的重点开发区，由建设用地者直接向拥有规划待转用农地土地发展权的集体经济组织购买土地发展权，通过发展权购买建立农地发展权转让制度，出售所得款项即为对限制、禁止开发区农地所有者的发展权补偿资金，最终，受限功能区内农地产权人（所有者或开发使用者）通过发展权市场交易机制获得不同的补偿金额;同时，加强有关市场补偿模式方面法律体系建设，增强补偿机制活性及实施效果。该模式具有渐进性、可行性、可循序渐进逐步展开，在未来逐步成为重要的发展权补偿模式之一。

（三）模式确定

政府补偿主要通过财政转移支付、基金分配等进行。主体功能分区下农地发展权补偿效果不能达到最佳，随着我国社会经济发展，单靠政府主导补偿模式不能完全解决主体功能分区下农地开发受限补偿问题。

农地发展权市场补偿机制具有一定灵活性，但其在我国发展尚不成熟，且需要国家设置农地发展权;同时，主体功能分区下各级政府必须完善功能区间管理秩序等，这种跨越较大区域的发展权市场交易机制即便在发达国家都少有，因此，该机制最终建立将是长期过程。

基于我国现状，政府在主体功能区农地发展权补偿模式方面仍将发挥重要作用，在现在乃至未来一定时期内，偿仍将是政府主导性补偿模式为主、市场调节补偿为辅，这是巩固限制、禁止发展区价值补偿的迫切要求与现实选择。随着主体功能区政策、法律制度的不断加强以及我国农地产权制度的完善，发展权市场补偿模式的问题将逐步解决，政府补偿模式地位将逐步下降，最终将形成政府补偿、市场补偿两模式平等并存、相互补充的补偿格局，这是未来的最终发展方向。

参考文献：

[1]任艳胜，限制发展区农地发展权补偿标准探析，资源科学，2010，32（4）743-751

[2]毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]刘青.江河源区生态系统服务价值与生态补偿机制研究——以江西东江源区为例[博士学位论文].南昌：南昌大学图书馆，2007

[4]张帆.环境与自然资源经济学[M].上海：上海人民出版社，1998.

[5]Jared B.S.MAI. （1972）， “The Economics Development Rights Transfer”， The Appraisal Journal， No.10 pp.526-537.