仇维昌

摘要：党的十八大明确提出创新驱动发展战略，高校作为开展科研创新活动的关键场所，为科技创新提供了源源不断的动力。高校投入科研项目经费的总规模处于日益增长的态势，但是却出现了“一放就松、一管就死”的怪象。科研经费改革作为深化科技体制改革的重中之重，2016年7月份中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》为其指明了方向。《意见》指出要坚持“放管服”结合，给科研人员“松绑”，激发其积极性与创造活力。本文在分析高校科研经费存在问题的基础上梳理并剖析了科研“放管服”政策的相关内容，以期能为高校切实贯彻“放管服”的新思想提供一些思路。

关键词：放管服;高校;科研经费

党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新必须摆在国家发展全局的核心位置，与科教兴国、人才强国两大战略共同构成建成创新型国家、世界科技强国的核心驱动力。这些战略深入实施的关键在于人才进行科技研究活动以期孵化出尖端科研成果。高校作为高尖精人才的集聚地，是开展科学研究的创新高地。高校科研经费的规范化科学化管理对于提高资金使用效益与科研人员的积极性与创造性、保障科研活动顺利开展、完善符合科研活动规律资源配置方式等方面有着正向的促进作用。但是科研经费管理一度存在着腐败、重物轻人、过细过死等种种问题，出现“一管就死，一放就松”的怪象，如何有效管理科研经费已经成为高校重点关注的问题之一。针对科研经费管理存在的问题，近年来，我国陆续出台了相关的政策文件，提出了一系列的改革措施。近年来，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称《意见》）等指导意见，坚持问题导向、“放管服”结合，强调以人为本，给科研人员“松绑+激励”[2]。本文旨在立足于梳理高校科研经费“放管服”政策具体内容的基础上提出相关的对策研究。

一、简政放权的主要内容

“放”是改革的起点与重点，旨在通过减轻科研人员身上的包袱来激发其活力。“放”，即为简政放权，扩大高校在科研经费管理方面的自主权限，给科研人员松绑，为其开展科技创新活动提供良好的环境。

过去高校在管理科研项目资金方面存在的主要问题之一是预算编制不科学、不合理以及管理过细过死。具体表现为：第一，科研项目预算编制缺乏弹性，在某些项目上过于细化。科研团队在自己的科研领域内表现出色，但是他们绝大多数都不是专业的财务专业人员也不具备相关的财务知识。并且在目前大部分高校还没有制定出具有统一标准并切实可行的文件来指导项目预算定额、支出科目等编制的情况下，科研人员自行编制出相对科学准确的经费预算是有一定难度的。另外，科研活动创新，本身表现出来的探索性、未知性、路径不确定性[3]使得科研经费的编制不可能像工程预算那样“事无巨细”。第二，针对科研经费预算是否可以调剂的问题，2014年出台的相关文件已经进行了明确的规定，但是有些单位在执行过程中仍然出现了执行不到位的现象。这样，项目申报时编制的预算在随着项目推进的过程中不能按照实际情况灵活地调整，可能会妨碍科研项目的顺利开展，影响到科研人员正常开展工作。第三，在对科研项目及其资金使用情况的监督方面出现检查评审过多过于频繁等问题。适度的监督检查有利于项目经费的规范使用，但是评审过多、检查结果出现孤岛现象等不利于高效有序地推进科技研发活动。

针对目前科研经费管理中无论是在制度制定层面还是在单位执行层面上都存在着束缚科研工作人员积极性与创造活力的情况，《意见》遵循科研活动的运行规律，考虑科学性、可行性，主要从四个方面作出了一系列简政放权的规定：

（1）扩大中央财政科研项目资金管理权限。具体而言主要是加强了高校科研团队在项目预算调剂、结转结余资金按规定使用、劳务费分配与间接费用使用管理的自主权。通过合并直接费用中同类项的方式简化预算编制科目，即合并直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费为一个科目，由科研人员自行统筹安排。在项目总预算不变的情况下，直接费用中的多数科目预算都可以由项目承担单位自主调剂。加强预算调剂的自主权则充分认可了科研活动自身存在不确定性的运行规律，这种柔性的预算编制制度有助于科研活动的正常推进。

（2）不同于以往简单照搬套用行政预算的方法，高校应按需制定符合其实际情况的差旅会议管理办法，解决发票报销难的问题。主要是加大了由住宿费、交通费、伙食补助费构成的差旅费和会议费两个方面的自主管理权。

（3）完善高校科研仪器设备采购管理。一方面，高校可以自行决定采购的相关科研设备及评审专家，并且应用备案制的方式管理其采购的仪器设备。另一方面，通过简化政府采购项目预算调剂和变更政府采购方式审批流程。

（4）完善高校基本建设项目管理。一方面是增强了高校的管理基本建设项目方面的自主权，这具体体现在单位可以自行决策利用自有资金建设的项目，由原来的主管部门审批变为备案制管理。另一方面是简化了审批程序，这主要是针对建设规划期长达五年的项目。

二、规范管理的主要内容

“管”是确保“放”顺利进行的有效保障。“管”，即科研經费管理的规范化，强调在“放”的同时加强在科研经费使用过程中及事后的监督管理，通过改进监管方式的手段来减少相关责任人的违规现象，进而提高监管效率。这主要针对的是高校科研经费违规违法使用的现象。科研工作人员违法使用项目资金的情形主要为利用虚假发票、虚假合同等虚报冒领手段来套取、截留侵吞经费以牟取私利。科研人员使用项目经费时更多存在的是违规使用的情形，主要包括扩大开支范围、未经批准调整预算、未严格执行政府采购制度、会计核算不规范、突击花钱购买设备等。

这种违法违规使用科研经费现象的发生，有部分是单位对人的重视不够等原因，这部分可以通过合理的“放”来解决，但很大程度上还和高校事中事后监管体系的不完善有关，即对科研项目经费的管理还不够规范化、合理化，给了部分人员钻空子的机会。

加强对科研经费规范管理的难点在于找准方向与方法，《意见》对此从项目承担单位、工作督查指导部门两个角度进行了相关的指导。总体原则是一方面，高校的法人责任在各方面权限下放后更为突出，因此高校要有足够的责任担当意识，要强化自我约束和自我规范。另一方面，财政部、科技部、审计机关和项目主管部门要加强监督、稽查与指导工作。

具体而言，一是考虑到目前高校科研项目大部分是课题制的形式，经费来源主要分为纵向课题和受社会委托的横向课题两部分，其中横向经费存在着“纵向化”管理以及设“账外账”的问题，《意见》因而明确提出要自主规范管理横向经费。二是项目负责制使得各个主体之间往往只从自己的角度考虑经费的管理，缺乏一个全局观，这样造成的一个问题就是对科研经费的监管不到位。具体而言，财务部门注重的是项目资金使用的合规性，内部审计以事后审计为主，缺乏有效的事中审计，并且忽略经费使用的效益性、合理性，常常只关注合规性。因此，建立起一个完善的多位一体监管体系是有必要且至关重要的。首先，高校应进一步完善有关科研经费的内部控制制度。高校应该明确财务部门、项目负责人、科研管理部门的权责利，在建设完善内部控制体系的大前提下识别科研经费管理的关键风险点，制定与执行一系列与科研经费管理相关的内控制度，做好风险管控。

三、优化服务的主要内容

“服”同样是保障“放”顺畅实行的重要举措。“服”，即树立服务意识，创新服务方式，提高服务质量，通过让专业的人做专业的事来满足科学管理需要。换而言之，高校在管理科研经费的过程中，应通过优化服务流程来减轻科研工作人员的负担，让其能更加专注自身专业领域，投身于科研创新活动，为社会创造更大的价值。

让科研人员深受其扰的是报销时间长、手续繁杂、程序多等带来的报销难度大的问题，这往往让科研人员陷于很多不必要的繁琐事务之中，甚至出现“把科研人员倒逼成会计”这样本末倒置的现象。针对这个问题，《意见》提出了三个解决措施，即高校要在充分利用信息化手段的基础上制定符合实际情况的报销制度并建立健全科研财务助理制度，以更好地服务于科研工作。具体来说，一是要在信息化技术水平飞速发展的有利条件下，高校应充分发挥信息化手段在报销环节的优势，建立起符合实际的信息化管理平台，让财务部门、科研管理部门、二级科研单位等各个部门参与进来，既能實现信息的共享，简化科研项目申报、发票报销等流程，提高管理的便利程度与工作效率，又能降低违法违规使用经费的风险水平。譬如在科研人员出差采购车票的环节，高校可以将携程等独立的第三方平台接入学校的信息管理平台，实现集订票、报销于一体的一站式管理。在采购办公室用品时，也可以纳入通过公开公平手段筛选出来的第三方供应商，以实现常用办公室用品的统一、透明的采购管理，既能有效地避免拿回扣等违规行为的出现，又能简化报销流程。二是要综合考虑信息化管理环境下的科学合理性与便捷性，在不违背制度的前提下，简化报销流程，推进标准化办公。这主要是通过财务部门来制定相关内部报销制度来完成的，并且需要加强宣传培训工作，以得到各部门的相互配合、相互协调。最后，建立健全科研财务助理制度。目前大部分课题组的科研经费从预算编制到使用、报销都是由非专业懂财务的科研人员在操作，这就导致其在编制及调整预算、日常报销等环节可能会出现与财务部门沟通不畅、疲于科研工作之外的繁琐事务的问题。因此，向科研项目团队委派专门的财务助理，为其在科研经费管理各个方面提供专业化的服务，简除烦苛、松绑减负，将有助于科研工作的高效开展。

四、总结

高校作为创新型人才的关键培养地，创新科技成果的输出地，其科研项目经费的规模日益增长，并相继爆发出一系列的问题。而科研经费作为高校培养人才、产出高科技成果的重要投入，如何管理好科研经费以提高其效益使其价值最大化已经成为高校科研改革中的一大关键。本文立足于近几年出台的放管服系列文件为背景，对当前高校在科研项目经费管理方面存在的种种问题进行了分析，并在此基础上，结合对《意见》提出的“放管服”的梳理与剖析，对高校科学合理规范管理科研经费提出了一些建议。高校必须认识到科研经费管理改革的重要性，将“放管服”的思想贯彻落实到位，即要接得住政策，要让其正落地。通过简政放权、规范管理、优化服务三大举措并行的方式来进一步激发科研工作人员的积极性与创造活力。

参考文献：

[1]倪军.“放管服”下的高校科研经费风险管控[J].财会学习，2017 （24）：192-193.

[2]付晔，杨军.论高校科研经费使用问题产生的根源与治理[J].研究与发展管理，2014，26 （4）：116-121.