李晨曦

摘要：代建制是当前政府投融资建设项目建设管理的主要制度，实行代建制能使政府财政投融资建设项目决策更加科学深入，规范政府投资项目建设行为，提高项目管理水平，有效遏制腐败。但同时也存在诸多弊端，财政资金滞留代建单位是其中较为突出的问题，本文针对这个问题产生的原因，提出相应的解决对策，以解决财政资金滞留代建单位的的问题。

关键词：代建制 财政投融资建设项目 滞留 财政资金

一、什么是代建制

代建制是当前政府投融资建设项目建设管理的主要制度。政府实行的代建制指的是政府通过招投标或是直接委托的方式，将一些非经营性政府财政投融资建设项目交由专业化的代建单位，由代建单位按照代建合同约定对项目前期工作、投资、工期、质量、安全生产、文明施工、项目财务决算等进行专业化管理，待项目建成后再归还政府的制度。

二、代建制的优点

在推行代建制以前 ， 我国政府财政投资建设项目的管理方式一般实行 “财政投资 ， 政府管理”模式， 即 “投资、建设、管理、使用”均由政府施行， 该模式存在着非专业化、低效率、低质量等弊端。因此2004 年 7 月，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》。明确将代建制作为为政府投资工程建设管理的改革方向。代建制的施行将带来以下几点优点：

（一）加强项目前期工作，项目决策更加科学深入

实行代建制，政府部门不再独自开展财政投融资建设项目的前期工作，这些工作将交由代建单位选择的专业的咨询机构来完成。代建单位的前期工作通过对建设项目建设内容、规模、标准及投资进行全盘考虑和合理规划使得项目的更加科学合理。这避免了某些政府部门为推动项目开展，未经实地的调研论证，只注重眼前利益，不考虑远期规划，就“拍脑袋”决策的情况。

（二）充分发挥市场竞争作用，有效降低项目成本

实行代建制，政府部门在选择代建单位时需通过招投标或是直接委托的方式，这样选择出来的代建单位具有丰富项目专业管理经验，同时代建单位在选择项目前期咨询、施工或设备材料供应等单位时一般也需要通过公开招标、政府采购的方式，這能充分地发挥市场竞争作用，让项目能获得最优的技术方案、服务和商品，有效避免财政投融资建设项目在建设过程中的超估算、超概算、超预算、工期长、质量差等情况发生，这将降低政府的项目投资成本，确保项目质量达标。

（三）实现项目管理队伍的专业化，提高项目管理水平

实行代建制，代建单位作为项目法人，通过本单位大批的专业人员，丰富的建设管理知识和经验，能在财政投融资建设项目实施过程中制定科学的项目建设计划，统筹安排施工单位分工协作，合理分配项目实施过程中的各项工作，从而用“建 、 用分开”的新代建模式替代原来政府建设管理体制中的 “建、 用合一”。

（四）规范政府投资项目建设实施管理行为，有效遏制腐败

实行代建制，使政府投资体制中的“投资、建设、管理、使用”四个环节彼此分离、互相制约。作为项目法人，代建单位在职权的范围内，根据项目的实际情况在法律、法规和行业规范的要求下，按照自身管理经验来完成好工程管理工作，这避免以往政府即作为财政投融资建设项目投资主体又作为其建设主体时，某些工作人员以权谋私、权利寻租的情况发生。同时虽然代建单位负责项目的具体实施，但是一些建设过程中的重要权利，如项目资金运行情况、工程的决算审核、工程财务竣工决算等需受到政府部门的常态化监督。

代建制有助于控制财政投资，保障财政投融资建设项目的完成质量，其在为政府投资建设带来专业化护航的同时，也存在诸多着弊端。其中，财政资金滞留代建单位是其中较为突出的问题，这造成滞留的财政资金缺乏监管，利用率低下等负面影响。

三、代建资金滞留代建单位的原因

（一）代建单位本身原因

1.代建单位未严格按照工程进度向财政部门申请拨付项目的工程款。一般来说，财政投融资建设项目进度款申请需要代建单位根据工程进度及监理单位、业主单位的意见向财政部门申请，如果项目投资额较大，那就需要多次向财政部门申请资金，但有些代建单位为了图方便，没有根据项目的进度而是一次性向财政部门申请数额较大的资金后，再根据项目进度拨付给施工单位，这就会造成财政资金滞留代建单位。

2.代建单位管理项目多，对于某些已决算的项目，代建单位未能发现并严格按照规定向财政部门报送决算审核及财务决算材料。这些项目如果存在预拨或多拨项目资金的情况就会造成财政资金的滞留。

3.代建单位工作人员存在权力寻租的情况。财政投融资建设项目资金达到代建单位后，要从代建单位拨付到施工单位一般需要经过数个流程，项目经办人、项目负责人、会计、出纳、财务部门甚至单位负责人的签字审核和拨付。这些环节中如有个别人以权谋私、权利寻租，施工单位不给好处就扣押项目工程款，也会造成财政资金滞留代建单位的情况。

（二）项目业主单位及财政部门的原因

1.业主单位本身对建设项目重视程度不足，没对代建单位起到指导监督作用。代建单位在向财政部门申请工程进度或结算资金时，需要经过业主单位先行审核，但某些业主单位不够重视，没很好的起到监督审核的作用，对于施工单位、代建单位报送的进度申请表没仔细核对就签字盖章，如代建单位多报进度、所需资金那就会造成财政资金滞留代建单位。

2.财政部门审核不严，未对已拨的财政资金进行核对及定期跟踪。财政部门未定期检查代建单位账户，没有对财政投融资建设项目资金进行跟踪，这导致代建单位申报资金时，财政部门对代建单位资金结余情况不甚了解，从而可能多拨的情况，这就会造成财政资金滞留代建单位。

（三）政策原因

某些项目为了加快项目建设进度，采用预拨制，项目尚未开工或项目进度还未达到要求，就按规定先拨付一定金额的工程款到代建单位。代建单位在处理这部分工程款时一般也是按合同规定根据财政投融资建设项目的进度来拨付给施工单位，如果施工单位进度进展较慢或者在项目完工后，办理项目竣工结算相关手续时不及时，就会造成财政部门预拨的项目建设资金滞留在代建单位账户上的情况。

四、解决财政资金滞留代建单位的几点建议

（一）出台政策，从政策上解决财政资金滞留代建单位的问题

财政部门应出台财政投融资建设项目预决算管理办法，从政策上规范业主单位、代建单位及施工单位财政投融资建设项目决算报审时限、材料要求。政策上的规范将使得财政投融资建设项目完工后施工单位、代建单位及业主单位会按规定及时将财政部门所需的相关文件资料提交财政审核部门进行项目决算审核及财政部门办理竣工财务结算，并申请项目剩余财政资金。这会缩短财政投融资建设项目建设时限，避免财政资金滞留代建单位时间过长。政策同时也应明确业主单位、施工单位及代建单位未按期向财政部门办理结算时应承担的相关责任措施，如项目送审逾期，财政审核部門不予接件，项目的绩效评价扣分等等，避免政策成为一纸空文。

（二）加强财政信息化管理系统建设，从技术上解决财政资金滞留代建单位的问题

应进一步加强财政资金信息化管理系统建设，要求各业主单位做好财政投融资建设项目资金需求预算，于每年的年底要求各项目业主单位及代建单位根据来年所负责的财政投融资建设项目进展的实际情况编制资金需求预算，并录入到财政信息化管理系统，财政部门对业主单位及代建单位录入情况，从项目的立项情况、项目合同、资金拨付情况等方面进行审核，并于年初将项目实际所需资金指标下达到业主单位，以提升来年基建资金保障水平。同时对财政投融资建设项目实行国库集中支付，减少预拨资金情况，强化财政投融资建设项目日常在线监督。

（三）加强监督检查，从制度上解决财政资金滞留代建单位的问题

财政、审计、纪委等监管部门应进一步改变工作思路，发挥好监督检查职能，强化财政资金监督管理，构建财政投融资建设项目建设资金的事前、事中、事后监管和内部监督与外部检查全方位的监督机制。通过定期检查、不定期抽查、常态化巡查相结合加强对代建单位财政资金使用情况进行监督检查及指导，确保财政资金使用的规范性、安全性和有效性。对发现疑似财政资金滞留的情况应要求代建单位作出解释，财政、审计、纪委对代建单位的解释情况进行了解后，要求代建单位及时作出整改。同时根据滞留情节的严重性，深入分析原因，对于情节严重的，存在违规违纪的个人情况的应进行相应党纪政纪处理。

参考文献：

[1]王鑫.广州政府投资项目代建制模式探析[J].市情研究，2018.

（作者单位：福建省厦门市集美区国有资产事务中心）