祝力

摘要：公共财政管理（PFM）是被实践证明行之有效的政府财政管理体系。本文以欧盟为例，论述了PFM 在欧盟应用的必要性以及前景，参考PFM在新西兰应用的成功实践，提出应用PFM进行公共财政管理的巨大价值。

关键词：公共财政管理 PFM 应用

一、公共财政管理（PFM）的定义

英国特许公共财政与会计学会（CIPFA）对“公共财政管理（PFM）”的定义是：“公共财政管理（PFM）是一种系统，通过对财政资源的规划、指导和控制，以实现和影响公共服务目标的高效完成”。所以，PFM可以解释为“主权国家和地方政府用于调动收入、分配公共资金、承担公共支出和评估结果的法律、规则和程序”的组合。因此，公共财政管理PFM包括产出和支出公共资源的所有方面。有效的财政政策最终取决于公共服务的质量和经济活动的可持续性。公共服务的效率和公共财政的可持续性是紧密相连的。薄弱的PFM体系不仅会导致公共资源的流失，还会间接影响整个经济的绩效。

二、公共财政管理体系在欧盟的实践

（一）欧盟缺乏恰当的公共财政管理文化

目前大多数欧盟国家的国民核算体系和预算监测活动既不能反映其经济现实，也不能指导政府的决策过程。在这种背景下，在一个政治联盟薄弱、没有超国家财政能力、彼此不信任的背景下，量化宽松和财政紧缩是欧盟能够提出或在某些情况下实施的唯一解决方案，加剧欧盟危机的形成。

（二）国际公共财政会计准则未得到有效执行

对财政资源的分配和调动需要一种手段——会计准则，但单有会计准则也是不够的，还需要强有力的公共财政（和资产）管理文化。缺乏关于公共资产和负债的完整的信息可能导致政府干预财政政策的显著低效。在欧盟很少有成员国遵循国际公共财政会计准则，该准则要求全面披露债务和资产，特别是经常不在政府公共帐户报告范围内的非债务负债和非金融资产。这个问题没有得到应有的紧急处理，因为尽管政府占年度GDP的近一半，但其资产和负债的市值往往远高于GDP。三分之二的资产和负债通常不被报告。这种局势破坏了欧元区运转所必需的相互信任。

（三）公共债务只是政府资产负债表上的一个项目

在欧盟债务不能代表公共账户的状况。而非金融资产和负债往往要么没有得到准确的报告，要么完全被忽略，包括公共部门养老金负债等项目。大多数政府账户没有报告土地、建筑和自然资源等非金融资产，导致这些资产管理不善，产生成本，而不是创造价值。缺乏关于非债务负债和非金融资产（NFAs）的信息会导致公共债务总额被用作政府财政状况的指标。这可能导致对政府账目的虚假陈述，进而影响对可持续债务水平的评估，以及对一个国家的信用评级。由于缺乏及时和准确的资料，很难监测政府行为的执行情况。了解公共账户状况对于建立在相互信任基础上的坚实宏观经济治理至关重要。所以采用国际公共部门会计准则迫在眉睫。欧盟理事会在2012年底之前启动一项评估，评估国际公共部门会计准则对欧盟成员国的适用性。

三、欧盟采用公共财政管理体系的必要性

2008年，法国无资金准备的养老金净负债占国内生产总值（GDP）的比例为91%，芬兰为77%，英国为63%，德国为58%。而在瑞典和荷兰等其他国家，这一比例仅为8%和5%。非金融资产（NFAs）主要包括土地、建筑物、营房、基础设施、港口和机场、森林和地下资产。然而，由于这些没有得到报告或适当评估，决策者和公共管理人员通常不知道实施有效资产管理战略的机会。因此，公共资产往往由于各种原因被欧盟各政府忽视，导致许多城市的公共资产恶化等。公共财政管理应重视公共债务之外的两大资产。公共债务总额指标不应被视为政府财政状况的代表。原因有二：一是非债务负债累计数额巨大，成为财政风险的重要来源;二是公共非金融资产虽然价值可能相当于或超过一个国家的GDP总量，但其报告并不准确。因此，各国政府的目标应是改进非债务负债的监测和报告活动，并且设计有效的公共资产管理策略，从公共资产中提取价值。

为了实现上述两个目标，欧盟各国政府必须降低总债务指标的重要性。为此，政府应采用现代PFM体系，其中第一步也是最根本的一步是根据国际公认的权责发生制会计准则整合政府资产负债表。然后，政府资产负债表将通过提供金融和非金融资产和负债的存量，对政府财政提供更准确和全面的概述。此外，它还可以计算不同的净值指标，更准确地评估国家和国家的整体财政状况。

四、基于权责发生制的现代PFM模型如何有益于政府财政管理

（一）引入PFM模型的成本较高

欧盟统计局最近委托进行的一项研究估计，将权责发生制纳入整个欧盟将花费12亿至69亿欧元，这相当于欧盟GDP的0.009至0.053%。尽管费用可能看起来很高，但使用基于国际会计准则产生的信息的资产负债表的好处可能是巨大的，远远超过这些成本。建立在准确账目基础上的完整PFM体系，有可能在长期内增加政府收入，大幅提高GDP。

（二）PFM实施具有持续性和高效益

权责发生制会计与预算（考虑到非金融资产和非债务负债）相结合的现代PFM体系可有助于产生更好、更可靠的数据;加强财政战略决策;通过实施有效的公共资产管理战略，提高政府从公共资产中提取价值的能力;提高长期国内生产总值潜力，提高人民生活水平;提高透明度、问责制和民主监督。

（三）PFM在新西兰成功实践的案例

1994年，新西兰通过了《财政责任法》，提出了一套原则，构成了今天PFM制度的基础。PFM的“新西兰模式”不应仅仅被理解为公共会计体系的重组，而应被理解为旨在改善政府整体绩效和该国财政状况的结构性改革。新西兰PFM模式的结构旨在处理资源调动和支出管理的所有方面。

预算流程：在IPSAS的会计制度下采用权责发生制，提供关于国家财务状况的全面信息和相关指标，如政府的净资产。

财政目标：政府制定适当的财政目标，主管部门和公众舆论可以根据这些目标评估政府财政政策的执行情况。

决策过程：中央和中央以下各级决策者根据中央政府确定的财政目标进行决策调整。

财政拨款：对预算拨款进行严格规定。

财务报告：规定了对所有报告实体（即政府部门和地方当局）在政府正式报告中披露的信息的严格要求。

外部审计：建立独立的外部审计机构，以确保严格遵守规则和程序。

总的来说，上述六大模块的采用和整合，使新西兰政府得以建立一个以产出为导向的PFM模型，有助于改善新西兰的公共财政状况以及该国的整体财务状况。从2006年到2015年，新西兰的财务表现一直是最好的。在过去的10年里，新西兰的GDP创造/损失比增加了27%，而英国和法国分别下降了36%和25%。英国和法国的公共资产回报率分别下降了11%和17%，而新西兰则上升了2%。自2006年以来，新西兰的净资产平均每年增长7%。相反，英国和法国政府的净资产每年平均缩水13%和7%。这证明了在新西兰PFM模式下，国家公共财政具有令人印象深刻的彈性。在过去的十年中，长期的全球危机对所有被分析国家的净资产产生了负面影响。然而，尽管新西兰的净资产占国内生产总值（GDP）的比例下降了11%，但在英国和法国，这一比例分别下降了34%和47%。关于债务负担，在危机之后，新西兰政府有效地控制了债务，在分析的所有国家公共净债务增长最少的。新西兰采用现代化和一体化的PFM系统所带来的创新使所有相关的利益相关者受益，包括政府、金融投资者、监管机构和公民。加强财政政策决策，提高了政府财政综合效益。事实上，公共金融和非金融资产及负债信息的准确性，使政府得以利用这些信息，实现公共资产回报的最大化。同样，可以获得可靠和广泛的会计数据，使金融投资者和评级机构能够深入了解政府的财政状况，准确评估新西兰公共债务的可持续性和相关违约可能性。数据表明只有结合高质量的PFM，如新西兰模式，特别是在经济衰退时期，才能在政府财政绩效方面取得良好的结果。

（作者单位：中国人民银行九江市中心支行）