陈景刚

摘要：随着中央八项规定精神持续贯彻落实，预算管理体制改革的深入推进，人民银行会计财务、纪检监察、内审等部门从不同视角加强财务监督。在实务中，由于监督部门多、监督标准不统一、监督信息不共享，增加了基层央行财务监督成本、降低了财务监督效用。本文通过分析国内行政事业单位、国外中央银行财务监督实践，剖析人民银行财务监督现状与不足，构建完善人民银行财务监督体系，并就进一步加强人民银行财务监督提出相关政策建议。

关键词：人民银行  财务管理  财务监督

一、引言

财务监督是财务管理内部控制的一项重要内容，是指监督主体为了实现监督目标而利用各种手段对监督对象的财务活动和财务关系的合法性、有效性、合理性而实施的监督管理行为。健全的财务监督制度，能够规范各单位的财务管理行为，提高财务监督工作的质量并推动其更好地发展。

二、人民银行财务监督现状存在的问题

（一）监督队伍分散

基层央行财务监督主要有会计财务、纪检监察、内审等多个部门，由于监督目标的不一致，无法形成监督合力，还容易导致监督的重复，增加基层会计财务部门的工作量。如纪检监察部门更多地注重从落实中央八项规定精神等方面来实施监督。

（二）衡量标准不统一

同企业财务一样，央行会计财务实务是一门需要职业判断的工作，尽管现行制度对会计财务的多方面均作出了规定，但由于部分条款只阐述了原则，并未具体列明正面或负面清单，使得监管人员对规章制度的解读各有不同，而基层央行财务管理要面对上级条线、内审、纪检监察等多个部门的监督检查，衡量标准不统一影响了财务监督效力的发挥。

（三）注重合规性监督

受现行监督管理体系等原因，基层行财务监督过多地注重于“查错纠弊”等合规性监督检查，缺乏对财务管理整体风险的评估。如对预算资金的绩效评价还有待加强，对预算资金使用的经济性、效率性、效果性方面监督检查还不够。

三、人民银行财务监督体系的构想

（一）总体目标

确定财务监督的管理目标是人民银行加强财务监督的一项基础性工作，是财务监督应达到的目的。本文认为，加强人民银行财务监督体系的总体目标是提升人民银行财务风险的防范能力，即通过构建以风险导向为目标，多部门分工协作的财务监督体系，进一步加强财务监督，不断提升人民银行财务风险的防范能力。同时为提高财务监督的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness），设定科学监督、高效监督、规范监督三个具体目标。

（二）实施原则

1.坚持“大监督”原则。“大监督”原则包括两方面内容：一是指监督范围包含所有的预算资金，实现对预算资金监督的“全覆盖”。二是指监督的主体，包括人民银行内部所有财务监督部门，如会计财务、内审、纪检监察等。

2.坚持风险导向原则。风险导向原则是指通过评估财务内部控制测试来评估和量化内控风险，有针对性地采取相应的监督措施，不断增强财务风险防控能力。

3.坚持信息共享原则。信息共享原则是指财务监督部门实施的监督信息要实现共享，减少重复监督、提高监督效率。信息共享原则还要求财务监督部门分工协作，明晰部门工作职责，同时要防止监督“真空”。

（三）监督内容

财务监督不仅要坚持以合法和依规为要点的财务收入与支出监督，同时还要注重对资产、负债、所有者权益等相关资产负债内容的“两表”健康性监督，注重国有资产保值增值为核心的固定资产管理监督，注重提高资金使用效益为目标的“大财务”监督。因此，财务监督的主要内容有：一是对财务制度制定与落实的监督。要围绕是否及时按照新制度、新规定要求修订财务规章制度，是否严格执行财务预算制度要求，加强对财务预算制度建设与落实情况的监督。二是财务内控机制健全性评价。要坚持“风险为本”对财务预算“全过程”的内控機制实施综合评价，确保财务内控健全、有效。三是对预算管理实施闭环监督。通过对预算编制、预算执行、财务决算的闭环监督，提高预算编制的前瞻性、预算执行的合规性、财务决算的科学性。四是加强对财务基础工作的监督。要加强财务凭证的真实性、财务核算的准确性等财务基础性工作监督，提高财务信息的有效性。五是要加强对资金的监督。要围绕是否严格落实“收支两条线”管理要求，利息收支、业务收支核算是否准确、完整，银行账户是否按规定开立、变更、备案等环节，确定财务预算资金的安全。

（四）监督标准

加强财务监督需充分掌握当前财务管理制度体系，使财务监督工作有依可循。会计财务部门要会同内审、纪检监察等部门，以人民银行财务预算管理制度为基础，结合中央八项规定精神、“正风肃纪十条禁令”等内容，通过对制度实施“废、改、立”，建立统一财务预算监督标准，明晰“可为”和“不可为”事项，规范财务监督标准。财务监督标准的制定应从内外两个方面考虑：

1.外部标准。主要有：一是法律法规。是指全国人大及其常委会发布的法律、国务院发布国务院令等。如《会计法》、《预算法》、《政府采购法》、《招标投标法》及其实施条例等。二是规章制度。是指中办、国办、财政部、发改委等部门发布的规章制度，如预算单位银行账户的相关管理规定。三是落实中央八项规定精神相关要求。是指中共中央、中央纪委、监察部、财政部等部门落实中央八项规定精神提出的相关要求。如《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《违规发放津贴补贴行为处分规定》等。

2.内部标准。主要有：一是内控管理要求。指是否按照《中国人民银行会计基本制度》《中国人民银行分支机构内部控制指引》等规定，设置会计机构、会计岗位、系统权限等;是否建立健全内部审批制度等。二是预算管理标准。是指财务支出是否建立事前审批制度，重大财务支出是否符合“三重一大”要求，财务支出是否纳入年度预算计划，支出标准是否合规，申报的项目是否符合中期业务规划、是否进行可行性论证，预算编制是否具有符合定额标准等。三是财务执行标准。是指财务支出是否经事前审批、是否存在超预算支出，相关凭证是否真实、完整，财务核算是否准确等。四是“正风肃纪”要求。如是否存在设立“小金库”、违规发放津补贴或福利，是否存在违规接收使用地方政府、企业奖补资金，是否存在系统内公务接待饮酒，是否存在违规借用多占单位住房，“三公”经费支出是否符合规定等。五是业务部门标准。如安防技术防范系统升级改造是否符合规定，计算机机房、软硬件配置使用是否符合规定，重大项目支出是否征询相关业务部门意见等。

四、加强人民银行财务监督的相关政策建议

（一）研究完善中央银行财务治理框架

完善的中央银行治理框架是有效管理央行资产、负债及财务风险的前提和基础。目前中央银行财务独立性不高是引发基层央行财务风险的重要因素。因此，一是建议结合我国国家治理体系建设和各项改革进程，修订《中国人民银行法》等法律，通过立法的方式进一步明确中央银行财务治理框架，提高中央银行财务独立性。二是建立适应中央银行履职特点的财务安排，强化独立的财务预算管理制度，降低财政部门对中央银行预算的影响，以维护中央银行的独立性。

（二）不断推进人民银行财务监督理念的转变

随着预算法修订落地、中央八项规定精神的深化及财政预算体制改革的推进，人民银行财务预算管理外部环境发生着明显变化，建议要按照总行会计财务工作转型要求，不断推进财务监督理念的转变。即一是要从“单一监督目标”向“多元监督目标”转变;二是要从“自下而上”监督向“自上而下”监督转变;三是要从“我被查”向“我要查”转变。

（三）推进人民银行财务监督标准化建设

建议以风险导向为基础，建立监督依据、监督流程和监督信息的标准化体系，推动人民银行财务监督的规范化、标准化。一是减少监督的“随意性”，推动监督依据的标准化。要严格按照国家相关财经政策、法规和正风肃纪相关要求，规范财务活动，有效实施监督;同时要制定财务监督管理办法，明确监督主体、对象、内容、方式、程序以及处罚标准等内容。二是加强监督的“全流程”管理，推动监督流程的标准化。要构建“事前严把风险关口、事中重风险控制、事后全面检查辅导”的全方位、全过程的财务监督标准化流程，如事前要注重事前审核，把风险管控关口前移;事中要注重动态监测，及时发现和处置风险点;事后要注重检查与评价，就发现的问题和风险及时进行纠正，建立完善整改机制。三是实现监督信息的“同源性”，推进监督信息的共享共用。要进一步完善科目设置及使用说明，规范会计科目使用;同时制定财务核算操作规程，明确业务操作规则和流程，统一账务处理标准。

（四）推进财务监督工作转型

一是整合财务监督力量。要整合会计财务、内审、纪检监察等部门的监督力量，建立“三位一体”的财务监督机制。如会计财务部门要建立事前、事中、事后的“全过程”监督;内审部门要建立以“风险导向”为基础的财务监督;纪检监察部门要建立以落实中央八项规定精神为主的“正风肃纪”财务监督。二是丰富财务监督方法。即要按“证—账—表”的“顺序法”检查，也要按“表—账—证”的“逆序法”检查，结合“顺逆”两个检查手法，发现线索、寻找疑点，提高监督目的。三是借助信息化手段实施监督。建议在AIIS增设“财务监督”模块等方式，强化财务预算的日常监督，将“合规监督”由系统实现常态化、非现场化监督，提高监督的效率，提升财务监督的信息化水平。四是健全预算绩效评价工作。建议要按照深改委关于加强预算绩效评价工作要求，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，做到花钱必问效、无效必问责。

（五）不断加强人民银行财务监督队伍建设

财务监督人员素质的提升，才能更好地实施财务监督，因此有必要加强财务监督队伍的建设。首先要配备高素质财务监督人员。要把建设一支强有力的财务监督队伍为目标，要把监督工作经验丰富、懂业务、懂政策的人员充实至财务监督队伍。其次要加强财务监督人员培养。要通过交任务、压担子等方式，支持财务监督人员监督工作;要提供良好的工作条件，保证他们更好地发挥监督管理的作用;要定期开展培训，及时学习财务预算管理新要求、掌握新动态，不断提升财务人员综合素养。最后要坚持奖惩分明，规范监督。要把大胆监督、主动监督，有所作为的监督人员作为评先评优的重要依据，并通过多种方式进行奖励;同时要把“乱监督”“乱定性”“不作为”的监督人员，通过调整岗位、降职降薪等方式进行惩处。

参考文献：

[1]杨雄胜，甘云鸿.财务监督本质的理论分析与现实思考.《会计研究》.1997年第2期.

[2]蒋燕辉.《会计监督与内部控制》.北京：中国财政经济出版社.2002年版.

[3]王海军，马吉骁，施颖.政府会计改革背景下事业单位财務监督机制研究.《改革与开放》.2014第21期.

（作者单位：中国人民银行成都分行）