李丹 高芳

 摘 要：作为粤港澳大湾区重要合作平台之一，横琴区位优势得天独厚，与澳门产业链条梯度协同，粤澳合作有序推进，具备在粤港澳大湾区框架下推进粤澳深度融合发展的基础和条件。应发挥横琴独特的先天优势，结合澳门自身特点，丰富粤澳合作内涵，拓展粤澳合作空间，以深化粤澳服务贸易合作为先手棋，着力打造国际物流中心，发展高端医疗服务业，共建世界级休闲旅游中心，构建澳珠会展经济圈，推动以横琴为代表的珠海乃至整个珠三角与澳门从“紧密合作”迈向“深度融合”。

关键词：粤港澳大湾区 粤澳合作

横琴是粤港澳大湾区框架下与港澳合作的三大重要合作平台之一。2019年是澳门回归20周年，也是横琴开发10周年，在这个重大时间节点，需要全面梳理澳门和横琴的发展基础与优势，重新定义横琴在改革开放、“一国两制”实践、粤港澳大湾区建设中的地位与作用。横琴探索与港澳融合发展新模式，特别是谋划与澳门深度融合发展的新路径，寻求实现改革开放新突破，对于支撑港澳长期繁荣稳定，提升港澳同胞的国家认同感具有重大意义。

一、横琴与澳门融合发展的基础与优势

（一）“一国两制”制度优越

港澳地位特殊，且在“一国两制”框架下与内地实行不同的经济、社会及政治制度，形成了独具特色的制度优势。港澳有国际化营商环境、发达的国际营销网络、世界一流的专业服务能力、与内地互补的产业结构和多种文化汇聚的独特优势，国际资本认可程度高，能快速融入全球经贸体系。珠海是我国最早的四个经济特区之一。横琴作为特区中的特区，具有较高的对外开放度和自由度，是我国参与国际竞争合作的开放平台和国际“窗口”，是我国对外贸易的重要门户以及参与经济全球化和国际分工协作的主体区域。可充分发挥地处粤港澳结合部的优势，以政策和体制创新促发展模式创新，促进三地共同发展。

（二）区位优势得天独厚

横琴地处珠海市南部，珠江口西侧，毗邻港澳。东与澳门隔河相望，桥隧相连，最短距离处仅187米，拥有拱北、横琴、珠澳跨境工业区三个与澳门相连的陆路口岸，且横琴口岸已实现24小时通关。横琴是目前内地唯一一个与港澳路桥相连的国家级新区和自贸试验片区。随着港珠澳大桥、金海大桥、横琴二桥等交通项目建成通车，横琴交通步入新时代。10分钟、15分钟、50分钟车程可以分别直达澳门、珠海、香港三大机场。2小时车程可达广州、深圳等在内的5大国际国内机场。另外，由铁路、公路、水运、航空等多种运输方式组成的交通体系不断完善。辐射国际、国内的对外大通道初步形成。便捷的交通条件，将为横琴未来加强国际合作、提升经济活力、便利人员往来等奠定良好基础。

（三）产业链条梯度协同

澳门的地理空间制约了产业发展，形成了服务业为主的深具特色的产业结构。澳门经济结构单一，博彩业一枝独大影响了澳门经济社会的可持续健康发展。深入推进横琴及珠海与澳门合作，可有效破解澳门产业空间有限、实体经济发展不足、缺乏高端就业岗位供给等难题，形成产业链条的梯度协同发展。一方面，澳门的高端服务业借助横琴，背靠内地广阔市场，可发挥其高端优势，进一步做大规模，同时可为专业人士和青年的职业生涯拓展及发展空间提供更多选择;另一方面，可推动医疗健康与旅游结合，延伸港澳医疗和旅游产业链。横琴国际旅游岛与澳门“旅游+”概念形成良性互动，横琴与香港的医疗健康旅游形成联动，通过医疗旅游带动批发零售、商贸、中医药、文化创意、健康养生等业态发展。

（四）粤澳合作有序推进

横琴全面贯彻落实习近平总书记“横琴开发对于澳门适度多元化发展有直接的作用，同时可以促进港澳地区长期繁荣稳定”指示精神，与港澳合作特别是对澳合作成果丰硕。目前在横琴注册的港澳企业2712家，其中澳门企业1388家。粤澳合作产业园建设进展顺利，粤澳合作中医药科技产业园发展也迈上快车道。产业园注册企业88家，前期发展中心已投入使用，与莫桑比克卫生部、葡萄牙食畜总局、葡萄牙食品补充剂协会等葡语系国家医药卫生机构建立合作关系，促进中医药和健康产品的国际注册和服务贸易。此外，横琴澳门青年创业谷发展态势良好。横琴澳门青年创业谷近期新引进港澳项目21个，累计孵化项目231个，其中港澳创业团队130个，成为澳门青年内地创业首选。

二、深化横琴与澳门融合发展的具体路径

深入贯彻习近平总书记考察广东特别是横琴系列指示精神，牢牢把握粤港澳大湾区建设和港珠澳大桥通车等重大机遇，在始终坚持党的领导、始终保持社會主义核心制度不变的前提下，发挥横琴独特的先天优势，结合澳门自身特点，丰富粤澳合作内涵，拓展粤澳合作空间，以深化粤澳服务贸易合作为先手棋，推动珠海与澳门从“紧密合作”迈向“深度融合”。

（一）建设国际物流中心

充分发挥横琴区位优势与口岸优势，大力推进海港枢纽、空港枢纽、口岸枢纽等重要节点建设，进一步提升珠海港港区功能，建设国际航运物流中心。

以港澳为引领，推动珠海物流国际化转型。香港位处全球多式联运的货运及海陆空交通线路的交汇点，是亚洲首选物流枢纽。港珠澳大桥开通，将极大便利港珠澳物流对接，带动珠江西岸物流发展，推动珠江西岸港口物流国际化转型。一是推动珠海物流服务模式创新、加强物流基础平台建设、增强物流枢纽辐射带动能力。二是建设空港国际物流园，开展国际和国内区域性快递、快运和航空货运物流服务。三是不断加深与巴基斯坦瓜达尔港、巴西维多利亚港等海外港口合作，加快珠海航运走出去步伐。四是以横琴新区、珠澳跨境区和斗门广丰等跨境电商产业园为基础，大力发展跨境电子商务。依托澳门和横琴新区，建设中国与葡语国家经贸合作服务的内地平台，提供物流和结算等服务。

建设对接港澳、辐射大西南的物流中心。重点建设高栏港综合保税区、港珠澳大桥国家级产业物流园。加快珠海保税港区/综合保税区的申报，建设区域“综合保税物流中心”，完善港口保税物流体系。大力推进“川贵广-南亚物流大通道”建设。充分发挥“海港”和“空港”枢纽双引擎叠加优势，利用自贸试验区及保税港区、保税物流园区、出口加工区等正向优势，加快推动重点领域物流发展、壮大骨干物流企业。

（二）发展高端医疗服务业

有效整合港澳高端医疗资源，大力引进国外先进诊疗技术，发展民营高端医疗服务，推动高端医疗保险、健康体检、中医保健等一体化发展。支持港澳有先进管理经验、管理模式、具有国际领先医学水平的医疗机构来内地设立分支机构。以横琴自贸试验区为载体，建设澳珠高端医疗服务区。

一是建设国际诊疗中心。以横琴国际生命科学中心为主要载体，重点围绕脑血管疾病、恶性肿瘤、呼吸系统疾病、心脏病等康复治疗和早期干预，跟踪把握国际前沿医疗技术以及该领域国际创新药、仿制药和尖端诊疗技术。积极推进中心与美国麻省总医院、美国梅奥医疗中心以及美国约翰霍普金斯医院等国际顶尖医疗机构和健康服务平台建立战略合作伙伴关系，探索引进并联合应用国际前沿干细胞药物、新靶点抗体、溶瘤病毒、肿瘤疫苗、核酸药物，以及国际成熟度较高的基因治疗、免疫治疗、靶向治疗等创新疗法。

二是建设国际慢病预防及高端体检中心。以全球尖端诊疗设备和医疗技术为基础，重点提供精密体检、健康评估、健康咨询、健康教育、重大疾病筛查、肿瘤的超早期检测等服务。积极引进、培育若干高端健康管理机构或组织，运用“云健康”管理技术，创新服务模式，为客户提供涵盖生命周期的全方位、定制化、全程参与的健康管理服务，其基本服务涵盖家庭医生、个性化体检、疾病筛查、保健指导、健康干预、慢病管理等。

三是建设国际医疗服务信息平台。依托平台信息网建设，及时发布医疗服务政策，集聚各类涉外医疗资源基本信息，提供国际医疗旅游产品等信息服务，提高信息透明度，方便国内外患者、医疗旅游消费者和医疗健康产业投资者了解横琴医疗服务市场;可搜集并发布港澳及国外医疗服务状况和指导建议，帮助国内医疗服务企业走出国门。

（三）共建世界级休闲旅游中心

一是配合澳门打造世界旅游休闲中心，加快推动横琴国际休闲旅游岛建设。把握港珠澳大桥建成后的契机，利用横琴土地空间和优良自然生态环境开拓休闲元素，建设“一河两岸”综合旅游区，构建“澳门-横琴”融合互补的“世界旅游休闲中心”。提升通关便利化水平，利用港澳投资实力与成熟的旅游市场需求，推动游客资源共享，积极发展休闲旅游度假、健康疗养、文化创意、体育休闲、滨海游乐等旅游业态，联合开发并推广“一程多站”精品旅游线路。

二是建设国际医疗旅游目的地。以粤澳合作中医药科技产业园为依托，打造集中医医疗、养生保健、旅游博览、娱乐休闲、科技转化、健康产品研发于一体的绿色、智慧、国际化的新型中医药健康旅游基地。高端医疗服务与休闲旅游相结合，建设蜚声国际的医疗旅游目的地。

三是推进游艇自由行项目落地。依托万山区，建设全国高端海洋海岛休闲旅游胜地和国家科技兴海基地。制定澳门与横琴游艇自由行的配套实施细则，划定游艇自由行活动水域，推动澳珠游艇休闲游的发展。

四是引入“旅游+农业”发展模式。重点建设莲洲核心区，发展生态农业和休闲旅游，建成国内一流的现代农业和生态旅游园区。

（四）构建澳珠会展经济圈

充分发挥澳门会议优势，在澳珠发展多层次、相互补充的会展业市场结构。加强澳珠在参展参会、合办会展、一会（展）两站、绿色会展等方面的合作，共同打造品牌会展。将横琴打造成港澳国际现代服务业辐射承载地，加强与珠三角西岸企业合作，引导企业将营销会展、交易代理、运营结算等服务环节放在横琴。加强与香港的合作，借鉴香港在专业服务业的发展经验，从政策法规规范、管理模式优化、行业平台推广、风险管理几个方面入手，提升珠海商务服务业发展水平。

三、保障措施

（一）创新体制机制

改革进入深水区。改革要取得突破，就要将顶层设计与基层实践相结合，要相信和尊重群众的基层实践。在当前社会治理结构下，为了激发、保护基层实践的积极性、主动性，建议在授权机制及容错机制上给予相应保障。

一是在授权机制上进行创新。针对前文具体路径，对服务贸易领域不涉及法律层面（仅涉及行政法规、部门规章）的改革事项，给予横琴新区“阶段性授权”、“一揽子授权”。由新区来主动突破和积极创新，同时也由其来承担责任和防控风险。

二是给予容错免责机制。目前，广东省自贸条例中，对于改革创新已有了容错免责的表述，包括横琴自贸试验区在内的三个片区可以开展制度创新。但这种表述是原则性的，缺乏具体规则。建议提升立法层级，将这种容错机制固定化，将改革者要承担的“无限责任”变为“有限责任”，在履行特定手续且并未谋私的前提条件下，可以免责。

（二）健全管理体制

集成港澳与内地在国际规则、财税金融、市场监管、社会管理和服务等方面制度精华，形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系。其中，在经济领域形成趋同欧元区的共同市场，电信资讯、金融证券、文化娱乐等服务业准入和准营标准与港澳基本一致，港澳投资者享有与港澳趋同的投资贸易环境和自由港体制，“未来产业岛”建设取得重要进展，政策机制变通贯通，与世界经济体系和国际新惯例全面接轨;在民生社会领域形成社会服务优于港澳、产品质量和安全性能国际领先、全面满足港澳居民和国际高端人才国际互联网开放需求（身份绑定+特定IP）的未来优质生活圈，使港澳居民的认同感、获得感全面跃升。

（三）完善基础设施

进一步提高横琴对港澳服务贸易的开放程度，需要有与之相配套的基础设施来支撑运行。要高标准建设横琴与港澳间的交通设施、要素资源、智能监管、信息网络等基础设施，实现区域内高效、便捷、智能、安全运转。加快推进交通网络建设，推进高铁、轨道交通、快速通道向港区延伸对接。加快布局建设5G网络、大数据平台、高效能计算等基础设施，建成全球一流的口岸运输、管理、信息共享的智能化基礎设施体系。依托空间协同、人工智能的高度智能化装备，建设“物理围网+智能卡口+联网监管”组合的安全架构，提升监管严密性、有效性和时效性，实现全流程、高精准、全息化监管。

（四）创新社会治理方式

横琴要充分与澳门融合发展，就不仅有生产功能，也要有生活功能。要创新社会管理方式，便利生产生活要素自由流动，为国家提升治理体系和治理能力现代化进行探索。

1建成全国最优的高档精品物业城市，布局优质公共服务设施，形成多层次、全覆盖、人性化的基本公共服务网络，推动建立以社会保障卡为载体的“一卡通”服务管理模式，全面促成港澳居民在内的全民自治成为常态，就业生活的惬意感和幸福指数国内领先，推动社会组织在规范市场秩序、开展行业监管、加强行业自律、调解贸易纠纷等领域中发挥主导作用，形成国内“小政府、大服务”的社会治理典范。

2教育服务。推动特别合作区内幼儿园和中小学教育资源向国际化优质化特色化方向发展，全面满足港澳居民子女和国际高端人才子女入学要求，实现特别合作区与港澳正规教育体系双向认可。

3医疗服务。放开医疗服务市场，港澳医疗业界可自由在特别合作区设立高质量医院和医疗保健机构，与港澳保险业全面有效衔接，实现港澳居民在特别合作区内就医与港澳地区同等待遇，特别合作区内可以全面使用经国际认证但尚未在国内注册的特效药品。

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