摘 要：由中央环保督察组反馈的玉林南流江水体污染治理问题，经玉林市政府两年多的整改后，南流江水质不升反降，由此导致玉林官场的一系列问责。文章试图通过“麦克拉林夫相互调适模型”来研究玉林市政府在执行治污政策未能取得成效的原因，并提出可行的解决办法。

关键词：水体污染;政策执行

一、背景介绍

据中央电视台焦点访谈报道，广西玉林市南流江水体污染问题在经过当地政府两年多的整改后，南流江的水质不升反降，从原来的三类水水质下降到现在的五类水水质，甚至是劣五类水水质。广西壮族自治区党委和政府对玉林市共计144名相关工作人员进行问责，并责成玉林市各级政府作出深刻的书面检查，同时要求制定出明确的整治措施，切实转变传统的思想作风，从根本上认识“绿水青山就是金山银山”，各职责部门要加强监管，努力做好污染整治工作。

二、麦克拉林夫的相互调适模型下的原因分析

麦克拉林夫认为政策的执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作互相调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于两者相互调适的程度。此模型的内涵主要包括四点：一是政策执行者与受影响者之间彼此的需求和观点不一致，需寻求一个双方都可以接受的政策执行方式;二是政策执行者的目标和手段富有弹性;三是两者间相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程;四是受影响者的利益需要与价值观点将反馈到政策上。

（一）政策执行者与受影响者之间的需求观点不一致

此次南流江水体污染的主要污染源是南流江沿岸村庄的生活污水和养殖废水的直排。玉林市政府各职责部门的需求是要消除南流江沿岸的废水、污水直排问题，进而提升南流江的水质，解决中央环保督察组巡视发现的问题。而南流江沿岸村民的需求也同样是明确的，生猪养殖是不少村民的主要经济收入来源，政府下令南流江沿岸禁止饲养生猪后，怎样补偿农民的经济收入，政府并未给出确实可行的方案。由此可看出玉林市政府所担心的问题以及他的需求根本与南流江沿岸的村民不一致，这样因为环保问题一刀切而禁止沿岸的养殖业，显然不合适。

（二）政策执行者的目标与手段不富有弹性

玉林市相关部门在对南流江沿岸污染源进行治理的时候，其目标与手段不富弹性。其实早在2014年，玉林市政府就与广西自治区人民政府签订了《南流江流域环境保护目标责任书》，但这之后玉林市政府并没有就此《责任书》制定出本市的具体实施方案，确立了大目标，但是没有细化成具体的小目标，从而也没能让各职责部门围绕着目标开展工作。再看玉林市政府的治污手段，一是划定养殖区，规定哪些地方可以养殖，哪些地方限制养殖或者禁止养殖;二是在各乡镇大建污水处理厂，以期望能解决污水直排问题。然而从后期调查的情况来看，显然这两种治污手段取得的效果都不甚理想。据统计，2017年玉林生猪的小散养殖规模较2016年不降反升，而在各乡镇兴建的污水处理厂也因资金不到位，配套设施跟不上，污水处理厂成了摆设。

（三）政策执行者与受影响者并未处于平等地位的双向交流过程中

纵观南流江沿岸生猪养殖的整个治理过程，南流江沿岸的小散养殖户与治污执行者之间并未处于一个平等地位的双向交流过程中。我们看到的只是玉林市政府相关职能部门的一个单向执行过程，即使在执行中遇到阻力也并未改变他们的执行方式。南流江沿岸的小散养殖户作为南流江水质污染治理的重要受影响对象，并未得到充分的尊重，也从来没有能站在平等的角度与治污人员面对面的交流，导致这些小散养殖户的权益无处去诉求，这些无处诉求的心声便化作拆迁的阻力，延缓了整个治理过程。

（四）受影响者的利益需要与价值观点并未反馈到政策上

此次南流江水体污染治理事件的主要受影响者显然是南流江沿岸的这些生猪小散养殖户，但这些养殖户的利益需要与价值观点并未反馈到治污政策上来。养殖户们最关心的拆除补偿标准和养殖技术支持等问题，并没有合适的途径反馈给玉林市政府，玉林市政府也没有采取相应的措施来倾听这些养殖户们的心声，养殖户们的利益诉求当然也就没能反馈到治污政策上，也没有影响到政策执行者的利益需要和价值观点。

三、对策建议

（一）加大治理资金投入力度

南流河水体污染治理缓慢的一个主要原因就是缺少资金的投入。据媒体报道，2017年玉林市政府市级财政用于治理南流河水体污染的资金区区只有540万元，这一数据比上年度下降了60%。玉林下面的乡镇很多已经建成的污水处理厂因资金不足，配套实施跟不上，导致污水处理厂运转困难，还有河道清淤、河道沿岸的绿化、拆除猪舍、开辟生猪可养区等等项目，都需要持续性的财政投入作为保障，这些配套项目没有大量、可靠的资金投入难以完成。所以，要加大资金投入，为南流江治污政策落实到位提供保障。

（二）创新养殖模式，发展生态养殖

要想彻底治理好南流江的水质问题，还得从源头上下功夫。南流江污染的首要源头是沿岸小散养殖户的养殖废水直排。生猪养殖作为传统养殖行业，其特点是对水的需求高，且养殖废水绝大部分都是就近直排，对水源污染较大。如果不从根本上改变这种养殖模式，纵使把养殖户赶离河边，养殖废水最终还是会通过小溪沟渠汇合到南流江里，这就要求养殖户们创新养殖模式，发展生态养殖。比如：政府部门可以适当补贴，积极鼓励养殖户们在养殖场修建猪粪和养殖废水的截留储存池，存储下来的粪便经过发酵，可以作为农作物的肥料，而农户们可以成立粪污收集服务合作社，利用这些肥料进行菌类种植，这样不仅丰富了种植种类，有效利用了废水废粪，还提高了养殖收入，更重要的是能够有效缓解养殖废水直排问题。同时可以引进自动化技术，定时定点自动打扫猪舍，以最大限度的节约水资源，这种可持续的生态养殖，才是解决南流江水质污染的根本出路。

（三）加强水质监测与研究

做好源头控制的同时，还要加强水质监测与研究，预防突发事件导致水体污染。南流江的水体污染主要来源是河流沿岸的生活污水和养殖废水直排。对生活污水而言，要对河流重要排污口定期进行水质实测，逐步推广建设水质自动检测站，提高水质监控效率，及时跟踪水质变化情况;对养殖废水而言，首先要对流域养殖情况进行全面的摸底排查，弄清主要污染源的分布情况，然后针对污染源的分布情况，设置水质监测站，加大对重要污染源的监控力度。同时每月公示水质监控情况，督促相关部门及时进行整治，并持续跟进整治情况，及时组织现场检查，发现问题及时上报相关部门。加大科技力量的投入，开展污染源变化原因的研究和水体中各污染物对水质变化影响的研究，为后续水体治理提供可靠依据，同时要善于借鉴国外水体治理的先进经验，结合南流江现状，制定出符合南流江实际的水体污染应急预案，同时加大对水污染治理技术的研究，努力提升治理技术和水平。

（四）探索建立水污染生态补偿制度

在当前我国社会现实情况下，南流江的水体污染情况并非个例，如果这些受污水体全由政府来出钱治理，无疑会极大增加地方财政负担。为使环境保护工作更有效推进，可尝试探索建立水污染生态补偿制度。生态补偿制度指当生态破坏者对生态进行了一定程度的破坏后，通过生态补偿制度可以向其索要修复生态环境所需要的费用，其实质就是增加损坏者的损坏成本。然而生态补偿制度在我国还未建立，在法律上也多是空白，各地地方政府的行政规章也是错综乱杂，再加上与生态补偿利益相关的公众并未参与到生态补偿制度的制度中，让该制度难以及时有效地制度实施。鉴于此，可从以下方面进行探索，一是可考虑从立法层面建立生态补偿机制，继续完善现行的相关法律法规，同时规范地方政府的规章制度;二是紧紧把握“谁开发，谁保护，谁破坏，誰恢复，谁受益，谁补偿”的原则，明确开发单位的生态安全主体责任，进一步加强生态环境监测力度;三是建立水资源生态补偿公众参与机制，让公众在水资源的监督、立法和执行中都能够参与进来，培养公众对水资源的主人翁责任感，同时赋予公众足够的知情权，及时向公众公布水资源的分布、利用情况，鼓励公众在生活中运用生态补偿机制，让大家在实践中理解政策，做到真正学懂、弄通生态补偿机制的内涵。

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作者简介：蔡浩然（1989.10- ），男，汉族，湖南益阳人，广西大学公共管理学院，2018级非全日制硕士研究生在读，研究方向：政府行为与公共政策分析。