摘 要：“放管服”是我国经济社会发展领域一场深刻变革，是行政管理体制改革工作的深化，是建设现代化经济体系，跨越关口的迫切要求，是推动供给侧结构性改革的重要抓手，是发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的必然要求，也是国家宏观调控的关键性手段。通过“放管服”改革，营造公平便利的市场环境，降低制度性交易成本，充分调动市场主体积极性，推动大众创业、万众创新，形成经济发展的持续内生动力，必将有力地促进我国经济社会持续健康发展。文章通过对浏阳市“放管服”改革，探讨了县域经济社会营商环境改革与发展的思路。

关键词：放管服;营商环境;高端

党的十九大报告指出：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”。自2016年 5月9日，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议以来，党中央、国务院高度重视营商环境的改善和优化，并多次强调要营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济高质量发展。可见，打造良好的营商环境，是新时代激发我国经济社会发展创新能力和发展活力的重要切入点、着力点和落脚点。

一、当前浏阳市营商环境的基本评价

一般认为，营商环境是一个国家或地方市场主体从事商事活动和经营活动的外部环境的总称，是一个国家或区域市场、商务、政策、法治和商业文化等多方面要素方面的综合表现，体现一个国家和地区的经济发展便利化、优越化和活跃化，反映一个国家或地方经济发展的软实力和竞争力。良好的营商环境是建设统一开放、竞争有序的市场体系，实现让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流的重要条件。中国近年来大力推动营商环境的改善，取得了可喜成效。据世界银行2018年发布的《2019营商环境报告》显示，中国营商环境较上年度大幅提升32位，位列全球第46名。这充分说明中国近年来大力推动营商环境的改善，取得了可喜成效。

（一）营商环境的宏观学理解析

营商环境包括硬环境和软环境。硬环境主要是指一个地方的水、电、路、网、讯等基础设施，软环境则包括影响企业发展的经济要素、政策要素、法规要素、社会要素等。按照世界银行营商环境指标评价体系，商环境的指标大致可以分为两类：即“营商程序便利程度”与“法律保障力度”两个维度来评估一个经济体的营商环境。“营商程序便利程度”反映监管过程的复杂程度和成本费用，包括开办企业、施工许可、产权登记、纳税等方面的便利程度;“法律保障力度”反映市场法治保障程度，包括投资者保护、合同执行、破产办理和劳动力市场监管等。这些指标均涉及营商环境的便利化和法治化。从这个角度看，提升政府服务水平是优化营商环境的关键要素。可见，优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。

（二）浏阳市营商环境改革历程

近年来，浏阳市紧紧围绕建设“两个中心”（省会副中心和湘赣边区域性中心城市），进军“全国十强”奋斗目标，牢牢把握“在区域谋发展、在全国争地位、在全球引資源”基本方略，以壮士断腕的决心不断优化营商环境，全面深化行政审批制度改革，按照“机制最活、审批最少、流程最短”的目标，打造浏阳“放管服”改革的升级版、集成版，把浏阳建设成为全省办事效率最高、发展环境最优的县（市），为全国“放管服”创造可复制、可推广的“浏阳标准”。“放管服”改革工作推动着浏阳营商环境逐步得到改善，也极大地推动了浏阳经济社会的跨越式发展，具有重要实践意义。2018年浏阳在全国县域经济基本竞争力排名为第14位，在福布斯中国发布的“中国大陆最佳商业城市榜”中，浏阳2017年、2018年连续两年入选百强榜单，是中西部地区唯一入榜的县级城市。浏阳的这种发展态势和模式，在全国被称为“浏阳现象”。

浏阳作为全省14个最先实行办事公开的试点县（市）之一，于1995年开始实行政务公开制度;2000年正式启用政务公开中心，共设3大类15个服务窗口;2003年政务服务中心设有37个部门175项审批服务项目;2004年开通政务服务网，试点网上审批，同时各乡镇政务服务中心开始建立。特别是十八大以来，浏阳市围绕建设全省机制最活、办事效率最高、发展环境最优的县（市）目标，积极探索“放管服”改革的“浏阳路径”，通过深入开展“最多跑一次”改革，推动浏阳经济社会高质量发展。2016年，在全国县级率先推行建设投资项目审批改革，审批提速60%以上，政府投资项目和社会投资项目核准类（备案类）审批仅需68（56）个工作日;2017年，率先在全省开展“最多跑一次”改革，按照“只进一扇门、只上一张网、只拨一个号、最多跑一次”的工作要求，推动36个审批职能部门全部入驻市民之家，公开“最多跑一次”事项1158项;2018年，浏阳进一步深化“最多跑一次改革”，推出“马上办、就近办、网上办、帮代办”，开启了“最多跑一次”改革的升级版;2019年，浏阳以自我革命的精神深化“放管服”改革，推进“最多跑一次”全面走深走实。同时，率先成立“优化营商环境协调事务中心”，综合协调调度各方力量，确保全市营商环境得到持续优化。

二、当前我市营商环境存在的问题

虽然我市营商环境大力改善，成果喜人，但通过对我市三大园区（工业园、制造园和农业园）、乡镇工业集中区企业及政务服务中心的走访调研，了解到我市“放管服”改革仍存在不少“短板”，营商环境还需进行深层次优化。

（一）简政放权仍需大胆瘦身

目前，我市多个事项审批流程和时间未达到长沙市优化营商环境评价指标体系目标，存在环节多、要求多等问题，如用水用电、新上企业建设设计图审等。权限下放力度小，下放园区的权限率为24.29%，下放乡镇的权限率仅为2.34%，且由于缺乏前期调查研究，存在权限没放准、接不住、用不好等情况。

（二）数据孤岛亟需快速打破

受部门利益和层级制约，当前浏阳的政务平台还未能实现所有事项办理数据的互通共享，导致办事的效率不高、效果不好，在办事的前期材料准备上仍存在跑部门开证明，间接的“多次办”现象常被忽略。部分企业对事项清单知晓率不高，在办事过程中由于材料不齐而出现“跑多次”现象依然突出。

（三）监督管理存在突出短板

事后监管缺乏有力措施，存在管理漏洞和监管隐患，比如营业执照登记后没有到乡镇等基层备案，造成信息不对称问题。在依法保护企业合法权益、知识产权等方面存在欠缺，对非法经营生产的查处打击不坚决，对失信惩戒的力度不大、影响不深。涉企检查仍存在多头检查、重复监管、机械执法现象，企业疲于应付。

（四）政策制定与落实存在错位

在政策的制定和落实上偏向于大企业、好企业，中小微企业享受政策红利少，争取项目的概率低，协同发展的空间小。在帮助企业实现争资融资上方法不多、效果不明显，中小微企业普遍存在融资难、融资少等现状，企业面临生存与发展的两难问题。

（五）企业发展的外部环境不优

一是企业外部的生活设施不配套。专业人才引入和留住困难，企业周边的生活服务、公共医疗、职工子女义务教育等公共配套离职工需求存在较大的差距。二是企业生产发展的产业链不配套。原辅材料本地转化率不高，运输成本大。三是政府对企业发展的政策不配套。企业在推动创新发展上的内驱力和自我变革动能不足，政府引导产学研对接和科技成果转化力度不够，对企业创新创业的经费支出偏低。调查表明，我是政策性科技投入占地区生产总值比重总体上低于2.8%的评价标准。

三、久久为功推动我市营商环境迈向高端

久久为功，方能善做善成。营商环境的优化不是一蹴而就的事情，更不可能一步成功，而是一个长期的变革发展过程，需要我们在具体实践中不断探索和完善，并持续发力，要树立以营商主体赞成不赞成、答应不答应、拥护不拥护做为营商环境优劣的评价导向，推进“放管服”改革落地、开花和结果。

（一）科学简政放权，释放自我革新的活力和动能

（1）自我革新，推进行政审批迈入快车道

持续推进简政放权工作，坚持刀刃向内、自我革新，促进行政审批再优化、再提质，以高效的办事速度和优质的管理服务营造良好的营商环境，为企业减负松绑。一是办事流程再压缩、时间再提速。坚持“以人民为中心”的原则，突出审批速度和办事效率，按照“应减尽减、应放尽放”的要求，进一步梳理简化公办事流程，减少前置条件、降低办事门槛、强化后续对接，通过加快内部流转速度，实现办事流程再压缩、时间再提速。二是推进“一窗受理”集成服务。打破审批部门各自为政的壁垒，推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的政务服务新模式，设立综合窗口集中受理，由相关部门在后台协同配合、联合限时审批。通过政府部门联合作战，有效节约政府资源，缩短办事距离，实现“一件事、一窗办”高效速度，提高行政效率。三是用好用活服务评价机制。对标长沙市优化营商环境评价指标体系，围绕与市场主体密切相关的开办企业、办理建筑许可、获得信贷、纳税、办理破产等方面和知识产权保护等，进行调查、分析、评价，推动出台更多优化营商环境的硬举措，切实提升企业的满意度和获得感。

（2）合理配置，确保下放权限发挥实效性

简政放权不仅要把握好下放权力的度，还要确保下放的权力是否接得住、用得好。一是充分酝酿确保放得下。要将前期的调查研究做细做实，想办法将基层一线迫切需要的、与日常生产生活息息相关的权限放下去，确保“能放的都放、想要的尽量放”。同时对窗口的设置要进一步规范，有效整合冷门窗口，优化运行成本。二是无缝对接确保接得住。加强对基层办事人员的岗位配备和业务培训，重点就审批政策把握、审批流程优化、审批要件梳理、网上审批等重要环节进行精细化业务指导，切实提高审批人员的业务承接能力，让下放的权力能够接得住，而不是成为一种“权力负担”。三是动态跟进确保用得好。半年时间内，要做好对下放事项权力的紧密跟进，准确掌握下放权力在具体实践操作中带来的实效性，对效果不好、无涉及事项办理情况要及时予以改进和调整，确保下放的权力用得好，让简政放权落到实处。

（3）多措并举，全面推行办理事项清单制度

事项清单是办事的依据和原则，只有确保规范合理且办事人员清楚明了，才能全面达到改革的效果，实现“最多跑一次”。一是综合审定提高准确率。对公布事项的名称、提交的材料、审批的流程等，由审批业务部门进行核实核准，确保要素准确齐全，提高事项清单的可行性和准确性。同时，根据事项实际办理情况进行总结提升，进一步优化事项清单。二是全面宣传提高知晓率。针对基层知晓率低的薄弱环节，除了以挂网、微信、公示栏、电子屏等方式向社会公示外，还应当印发事项清单宣传册，由干部深入企业进行一对一宣传，全面提高办事人员对事项办理的知晓率，有效避免因政策不熟、材料不齐等出现“跑多次”现象。三是贯彻执行提高落实力。对事项清单、上门宣传等工作，开展情况落实“回头看”行动，确保前期工作精准到位，政策落地见效。同时，要严格按照事项清单的要求和流程开展事项办理审批，全面提高事项清单执行力。

（二）平衡放管结合，坚决维护市场的公平性和秩序化

（1）多管齐下，强化事后监管

突出事后监管是平衡放管结合的关键所在，要将工作重心从事前审批向事后监管转变，杜绝“监管盲区”，切实把该管的事管好。一是创新事后审批监管。制定我市审批抽查事项清单，运用“双随机”抽查机制，合理确定抽查比例和频次并向社会公布抽查事项、依据、主体和内容，倒逼事项办理按程序依规执行。针对不同部門、不同类型行政审批事项的特点，建立健全随机抽查为主、飞行检查为辅、专项督查和整治为补充的监管机制，不断提升审批落实效率及质量。二是推进信息化监管。转变监管理念，推进信息化监管体系建设，积极运用大数据、云计算、“互联网+”等现代信息技术手段，不断创新监管方式，提升监管效能。充分利用信息网络技术进行在线实时动态监督监测，综合运用移动执法、电子案卷等手段，实现“制度+技术”的有效监管，进一步提高执法效能。三是拓宽社会监督渠道。进一步完善投诉受理和督办机制，将办事指南、审批流程、时限要求等信息公开化、透明化，积极为社会监督创造条件。畅通当场投诉、电话网络举报、媒体监督等举报途径，引导社会力量依法依规积极参与监督。

（2）诚信为本，打造守信环境

搭建社会信用体系平台，通过诚信奖惩约束机制建设，促使政府和企业加强自身约束，以诚信规范言行。一是广泛开展诚信宣传教育。大力宣扬诚信得实惠、诚信受尊重的价值观念，通过挖掘事例、培育典型、打造示范等方式，弘扬诚实守信传统道德，形成全市讲诚信、守诚信、重诚信的良好氛围，为推进诚信体系建设奠定坚实基础。二是推进企业诚信档案建设。按照“一企一档”的工作要求，推进企业诚信档案建设，根据企业行为及大数据分析，动态评定企业信用等级，并定期向社会公开发布企业诚信“红黑榜”。三是构建诚信奖惩机制。针对企业信用等级的综合评价，制定守信奖励、失信惩戒措施清单。综合运用法律、行政和经济等手段，对诚信主体在优惠政策上给予重点倾斜，同时，加大对失信惩罚力度，形成“一处失信、处处受限、寸步难行”的格局，切实倡导良好的社会生态。

（3）依法办事，促进公平竞争

法治是最好的营商环境，能依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，能规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。一是坚决维护企业合法权益。加大对非法经营和各类危害企业生产经营犯罪活动的打击力度和处罚力度，提高违法成本，促进公平竞争、优胜劣汰，让市场中“劣币驱逐良币”的现象得到遏止。二是加大知识产权保护力度。坚决落实《专利收费减缴办法》《浏阳市知识产权补助办法》等政策，为企业创新创业浓厚良好的知识产权保护氛围，鼓励企业申请发明专利，助推高质量发展。三是依法依规行使监管权力。全力推行“双随机、一公开”新监管模式，让权力运行制度化、透明化。转变执法方式，变“单一执法”为“多部门联合执法”，做到“一次检查，全面体检”，切实减少督查的频次、提升督查的效果。同时严格执法纪律和执法监督，杜绝不作为、乱作为、慢作为等不良执法行为。

（三）全面优化服务，切实提升办事的效率和品质

（1）打通网络壁垒，让数据互联互通全面提升服务效率

推进“互联网+政务服务”，让“数据多跑路、群众少跑腿”，是实现“三化六最”的关键所在。一是实现网上办事全覆盖。高位调度，集多方力量，打破“信息孤岛、数据烟囱”瓶颈，实现数据跨地区、跨部门、跨层级的互联互通、开放共享。运用互联网、大数据、云计算等技术加快“互联网+政务服务”建设，全面推动政府大数据内部共享，畅通政务数据的流转和使用，推动事项办理全面覆盖。二是实现基本事项办理无证明。依托数据全面共享的前提，取消办事证明、登记表格填写等材料，通过系统在线查询反馈信息，让办事需要的证明材料从大数据中提取、在政务系统中流转，让“信息跑”代替“群众跑”，实现全市“无证明”也可办成事的目标。三是实现个人办事在微端。依托“掌上浏阳”现有平台，通过技术支撑实现政务数据融合共享、金融服务无缝对接、监督评价全面跟进，开发集信息、服务、收费、监督为一体的综合型办事服务平台，实现企业事务“掌上办”“指尖办”“随时办”，让政务服务微端事项办理更全面、更开放、更快捷，打造“不打烊”的“数字政府”。

（2）打通政策壁垒，让普惠政策红利全面激发创新活力

政策的制定和实施要充分调查研究，要具有一定的必要性和合理性，注重政策的普惠性，打破政策倾向于大企业、上市企业的壁垒，让政策普惠共享焕发全市企业创新创业潜力。一是缓解中小微企业融资信贷难题。鼓励银行加大对中小微企业信贷投放力度，降低对抵押担保和外部评估的依赖，合理确定贷款金额、贷款期限、还款方式，缩短贷款审批周期，适当提高中长期贷款比例。发挥融资担保增信和各类基金作用，从源头上降低中小微企业过桥资金成本、融资门槛和融资成本。二是深化政产学研合作促进科技成果转化。立足全市15条产业链建设，建立全市产业发展智囊团，通过与知名高校、科研院所开展技术交流活动，引导全市企业与科技研发项目开展技术合作，促进科技成果转化。三是加大对创新创业财政支持力度。设立民营企业创新创业发展专项基金，加大财政对创新创业经费支持的力度，通过奖补措施鼓励企业加大研发成本投入，带动传统产业结构优化升级，提升全市企业整体发展水平。

（3）打通要素壁垒，让优质营商环境推动产业不断聚集

着力配齐企业生产要素，不断完善公共基础配套，营造优良的营商环境，实现企业发展低成本、高效率，促进企业落户、产业聚集、配套发展。一是培育留得住的人才。注重对专业人才培育的提前介入，在本地建立专业人才培养学校，吸纳全市初中、高中毕业生进行专业技能学习，根据企业人才的需求，签订就学就业协议，进行定向培育，高效解决专业人才难招难留的问题，缓解招人和就业难题。二是提供服务优的设施。围绕企业职工日常生活所需，着力完善教育、医疗、文化等生活配套设施，不断满足企业员工日益增长的对更高生活品质的需要，让完善优质的配套服务留住企业从业人员，形成“工作在企业，生活在市区”的新模式。三是实现成本低的发展。围绕企业成本降低，实施减轻项目建设成本、企业税费负担、生产运行成本，让企业的资金更多地用于创新发展。出台相关激励措施，引导企业与本地原辅材料建立利益共同体，提高本地原材料加工转化率，降低材料运输成本和储存成本，缩短原材料供应周期，促进企业生产成本降低。

“放管服”是一場刀刃向内的自我革命，是优化营商环境的核心所在，是近年来实现经济稳中向好的关键一招。其目的就是重塑政府与市场关系。推进“放管服”改革向纵深发展，是当前和今后我国经济社会发展的长期任务。实践证明，哪里的“放管服”改革搞得好，哪里的营商环境就改善得越好，哪里的经济社会就发展得越快，哪里的幸福指数就越高。

作者简介：骆启顺，男，汉族，副教授，中共党员，中华全国管理创新研究会副会长，湖南省委党校党的建设研究会副会长，中共浏阳市委党校高级讲师，研究生，研究方向：党的建设、公共管理、文化建设、经济建设和法治建设等。