摘要 乡村振兴提出农村发展新的目标要求，指明农村发展的方向和路径。“三权分置”使经营权从所有权、承包权中分离中出来，促进了土地流转，盘活农村土地资源，解放了生产力，对促进农村稳定与发展起到了重要作用。以亳州市为例，对“三权分置”下农村土地流转现状进行研究，分析了“三权分置”下影响土地流转的因素，揭示了土地流转中存在的突出问题，提出了保护农民利益、理顺土地产权关系、培育新型农业经营主体等解决问题的具体举措。

关键词 三权分置;土地流转;乡村振兴;产权关系

中图分类号 F301.2文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）21-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.21.076

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Current Situation of Rural Land Circulation under the Background of Rural Revitalization—Taking Bozhou City as an Example

WANG Feng

（Marxism College， Bozhou University， Bozhou， Anhui 236800）

Abstract The strategy of rural revitalization puts forward new objectives and requirements for rural development， and points out the direction and path of rural development. The tripartite rural land entitlement system separates rural land management right from the land ownership right and contract right， promotes the circulation of land， activates the rural land resources， liberates the productive forces， and plays an important role in promoting rural stability and development. Taking Bozhou City as an example， this paper studied the current situation of rural land circulation in the context of tripartite rural land entitlement system， analyzed factors affecting land circulation， revealed outstanding problems existing in land circulation， and put forward some specific measures to solve these problems， such as protecting farmers interests， straightening out the relationship between land property rights， and cultivating new agricultural operators.

Key words Tripartite rural land entitlement system;Land circulation;Rural revitalization;Property relations

基金項目 安徽省社会科学创新发展研究课题（2017cx046）。

作者简介 王锋（1966—），男，安徽蒙城人，副教授，硕士，从事中国特色社会主义理论与实践研究。

收稿日期 2019-05-19;修回日期 2019-05-31

20世纪80年代初，我国农村推行家庭联产承包责任制，初步明析了队为基础、集体所有、农民承包的农村土地产权关系。这一土地制度建立了农民与土地的特定联系，形成了“上交国家的、留够集体的、剩余全是自己的”基本分配模式，激发了农民生产劳动的积极性，提高了劳动生产率，增加了农民收入，奠定了农村稳定的基础，有效促进了农村发展。90年代以后，快速发展的工业和城市对广大农村产生了强烈的潮汐效应，析出并吸引了大量农村闲置劳动力，形成了我国特有的农民工问题。在诸多农民工的问题中，土地产权关系问题是解决农民工问题、促进农村社会稳定和发展的关键问题之一。2017年党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，指出实现乡村振兴要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度”[1]。因此，乡村振兴背景下研究农村土地流转，对完善承包地“三权”分置制度，深化农村土地制度改革，实现乡村振兴目标具有重要意义。

亳州市地处皖西北，农业人口532.26万，农地总面积58.247万hm2[2]，在皖北6地市中占有很大比重。研究亳州市土地流转对研究皖北地区土地流转、农村稳定与发展，实现乡村振兴具有一定意义。

1 亳州市农村土地流转的基本情况

2013年8月3日，亳州市农村土地流转正式全面启动[3]。几年来，亳州市深入宣传、科学规划、综合施策、稳步推进土地流转工作。截至2018年12月，亳州市（三县一区）共计流转土地总面积295 226.81 hm2，占全市农地面积的50.7%（全农地总面积582 473.62 hm2），其中流转耕地面积293 613.5 hm2，占流转总面积的99%[2]。回顾土地流转发展过程，主要从如下几个方面来了解亳州市土地流转的情况。

1.1 多措并举，促进土地流转

1.1.1 广泛政策宣传，引导土地流转。

土地流转不仅是一项政策极强的工作，更是一项事涉受农民收入、农村稳定和农业发展的重要工作。因此，做好土地流转宣传至关重要。

通过举办各种形式的农技培训会、党员群众座谈会、经验交流会、张贴标语、发放宣传资料等多种形式，加强土地流转政策宣传工作[4]。一是转发《致村民一封信》到各村农户手中，以加强土地流转政策的宣传。二是将土地流转工作列入县乡（镇）目标责任制考核。三是以县区为主体进村入户发有关宣传资料，讲解土地流转政策，介绍土地流转工作方法。四是建设市、县（区）智慧城市网络平台，为群众及时提供土地流转供求信息，打造亳州市土地流转网络数字化平台，第一时间提供政策解读，第一时间提供土地流转供需信息。

1.1.2 加强组织领导，保障土地流转。

切实加强土地流转工作的领导，成立市、县（区）、乡（镇）分级土地流转工作领导小组，统一领导土地流转工作。设立各级土地流转服务中心，由专业的技术工作人员提供土地流转供求信息登记、发布、土地评估、合同签证、法律政策咨询、纠纷调解等服务工作，为土地流转提供组织领导和全面服务保障。

1.1.3 完善科学设计，规范土地流转。

推进“三权分置”，目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，进一步巩固和完善农村基本经营制度，加快实现农业现代化[5]。

根据“依法、自愿、有偿”原则[6]，发挥基层主体引导作用，加强土地流转的规范引导，制定土地流转扶持政策，鼓励土地承包双方开展土地承包经营权的有序流转，取得良好效果。

以县区为主体，创新农村土地流转体制机制，按照因地制宜、分类指导、示范先行的原则，在充分尊重群众意愿、确保农民的知情权、参与权、决策权的基础上，制定《集体产权制度改革工作实施方案》，做到产权明晰、责权明确，实现“地有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，有序推进制土地流转。

1.2 土地流转的主体由相对单一主体走向多元主体

从土地流转的主体看，初期土地流转主体主要是个体农民，土地经营权由一个个体农民流转给另一个个体农民。随着经济的发展，土地流转主体逐步由单一的个体农民向多元主体发展。在农村内部出现了农民组成的专业生产合作社，如蒙城县李建军农机服务专业合作社、蒙城县群富种植专业合作社、涡阳县泓森槐生态家庭农场、谯城区中生中药材种植专业合作社等。同时，也出现了一些具有一定技术、资金的涉农企业主体。土地流转主体的变化，促進流转形式的变化和流转面积的扩大。

1.3 土地流转形式由低级、单一向高级多形式发展

“三权分置”促进了土地流转，流转初期由于传统观念和原有土地政策的惯性影响，农民对土地流转态度十分谨慎。因此，他们往往采用传统的互换、转租等操作相对简单的形式进行流转，这种流转的形式在一定程度决定了流转的主体和范围，往往只能说是在本集体范围内的个体农民之间进行流转。土地流转过程中，随着流转政策的完善，农村农民经济发展的实际需要和参与主体多样化，土地流转的出现了更高级、更多样的形式。亳州市2018年第四季度土地流转统计表显示，主要有转包、出租、互换、转让、入股、托管等主要形式，同时还有其他流转形式。在这些形式中除了转包、出租、互换、转让等相对简单的形式，还包括入股、托管等具有现代企业特征的流转形式。入股、托管形式流转土地总量27 733.34 hm2，约占土地流转总量的9.45%[2]。

1.4 土地流转面积快速扩大

随着土地流转主体和流转形式的变化，流转速度和流转面积快速扩大。2015年亳州市第一次统计（第一季度）土地流转信息显示，流转土地总量208 553.44 hm2[7]，2018年第四季度土地流转统计信息显示，流转土地总量293 613.48 hm2，占全市农地面积的50.7%[2]。

2 影响农村土地流转的主要因素

当前影响土地流转的因素是多方面的，立足亳州市土地流转实际综合来看，政策、流转主体、地方政府行为以及土地自然条件等是影响土地流转的主要因素。

2.1 政策因素的影响

土地流转涉及土地制度、农民利益和农村稳定与发展，因此土地流转制度的制定及完善是一个过程。目前来看，“三权分置”“土地确权”的土地政策，虽然刺激并推动了土地流转快速发展，但由于农民对土地政策认识误区、地方政府执行政策出现的偏差以及政策本身的不完善等原因，在一定程度上影响了土地流转。

2.2 流转主体因素的影响

土地流转主体是土地流转过程中经营权转让主体和受让方。具体来说，土地流转经营权转让主体是个体农民，土地流转经营权受让主体是以涉农企业为主的新型农业经营主体或是以农业经营为主个体农民。土地流转与双方主体至关重要。

随着我国农村经济快速发展和社会转型，特别是“三权分置”土地制度的改革，析出更多农村人力资源，刺激并加速农民群体分化，使土地流转经营权转让成为可能。分化农民个体之间表现出的异质性对土地流转产生重要影响。许恒周等[8]的调查研究结果表明：文化程度、职业类别、非农收入比重、是否具有非农就业技能以及是否拥有转让权对土地流转有正向影响，年龄则对土地流转有负向影响。

“三权分置”析出了农村丰富的人力资源，激活了农村土地要素活力，为新型农业经营主体提供广阔空间，使土地流转经营权受让成为可能。研究发现土地流转经营权受让主体性质、规模、资金、经营范围、经营形式和经营收益等对土地流转产生影响。这种影响不是单一的，而是双方的，既影响自身的受让行为，也在一定程度影响农民的转让。

2.3 政府行为因素的影响

地方政府作为土地的管理者，虽然不是直接的流转主体，但其以拥有的权力在土地流转过程中担着特殊的角色，发挥着极为重要的作用。综合来看，影响当前农村土地流转虽有主体因素，但政府因素影响甚为关键。政府政策的不完善、执行政策的偏差、程序的不规范、管理监督存在漏洞、服务体不到位等，都对土地流转产生重要影响。

2.4 土地自然因素的影响

土地自然因素主要是土地所处自然地理位置、土地自然质量，以及因承包分配形成地块面积大小等条件影响而形成的土地自然特性。土地流转实践中发现，土地的地理位置优越、交通便利与否，土地质量优劣、面积大小等自然特性，对土地流转也会产生重要影响。在很大程度影响土地流转价格，从而影响土地流转。地理位置优越、交通便利、质量好的土地更好流转，价格也相对较高;反之，则流转困难，价格也相对偏低。

3 土地流转存在的主要问题

尽管土地流转获得快速发展，综合近年来亳州土地流转实际和影响土地因素来看，仍然存在一些问题，主要表现在以下几方面。

3.1 土地流转水平不高，仍处于初级水平，激发土地要素活力有限

从流转主体上看，参与土地流转的经营主体集中主要是个体农户;从流转形式上看，主要是互换、转租和转包。这种形式流转，对个体农户来说，一般只是土地的小块并大块，或是使土地相对集中于个别种植、养殖农户，形成种植、养殖大户，实现相对的规模经营，便于土地的使用和管理，仍属于较低的流转形式，激发土地要素活力有限。亳州市2018年第四季度土地流转统计数据显示，以互换、转租和转包形式的土地流转量为161 633.41 hm2，占流转总面积的54.7%。以入股、信托形式的流转面积为27 713.35 hm2[2]，占流转总面积的0.94%。这种可以激活土地要素活力、促进农业产业化的流转高级形式还不够成熟，占比较低。

3.2 土地流转缺乏规范程序，流转主体错位，土地流转难以深入推进

深入涡阳县和蒙城县小辛集乡土地流转调研发现，个体农户之间以互换、转包、转租为形式的流转，自由性和随意性较大，往往以口头协议进行单独交易，很少签订正式文本合同。这种流转，没有规范的流转程序，更没有明确流转双方主体的权利义务，为产生纠纷的埋下隐患，是农村不稳定的重要因素。同时，调研中也发现，在较大规模的土地流转中，流转主体模糊、甚至相互错位，严重影响土地流转。理论上说，“三权分置”让经营权从承包权分离出来，因此，拥有土地承包权，同时也拥有经营权的个体农户才是土地流转的转让主体。但在实际的土地流转中，单个农户拥有的土地量，难以满足大规模的土地流转需求。需求主体就会寻求能够提供大量土地的主体，当下能够充当这个主体只能是拥有土地所有权的集体（村委会或自然村集体）。这样就出现了个体农户、村集体和企业3个主体，流转中主体错位，导致所有权对承包权和经营权销蚀，在一定程度上影响了农户以承包权和经营权获得的收益。

3.3 土地流转过程中的土地性质变更是令人担忧的问题

随着土地要素价值的突显，商业资本大量渗入农村，在加速土地流转的同时，也出现了不少违规占地、变更土地性质用途现象，导致出现土地“非农化”“商业化”问题。在土地流转的过程中，改变土地所有权、改变土地性质和用途，将会破坏土地的自然生产力，影响土地质量，也会造成耕地减少，影响粮食安全。习近平强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中，特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题[9]。

4 对策与建议

4.1 切实保障农民利益

保障农民利益是鄉村振兴的应有之义，也是农村稳定必然要求。“三权分置”下农村土地流转的核心问题是农民权益保护，只有以保护农民利益为出发点和落脚点，才能更好更快促进土地流转，才能更好激发土地要素活力，实现农村产业兴旺、生活富裕的目标要求。

切实保障农民利益必须深化和完善农村土地制度改革，让农民共享改革的红利。在土地流转中尊重农民，以维护农民利益为底线，为农民提供周到服务。在土地流转中，农民利益受到侵害时，切实维护农民利益，为农民利益保障提供法律服务等重要保障。农民利益得到切实保障，土地流转才能持久，土地要素活力才能被激发，农村才会有新发展。

4.2 理顺产权关系，健全农地管理制度体系

土地是农村农民最重要的不可缺少的生产生活资源，土地产权关系直接决定农民生产生活状况，是农村的稳定与发展的重要基础。因此，理顺农村土地产权关系，健全农地管理制度是解决土地流转问题，促进土地流转，实现农村稳定发展的重要途径。一是进一步明确农村土地确权的法理依据、完善“三权分置”的土地制度。二是健全土地流转制度，进一步规范流转程序。三是建立流转土地预警监管制度，加强流转土地使用的管理，保证土地的使用方向，提高土地生产力。

4.3 加快培育新型农业经营主体

实践表明，培育新型农业经营主体，是实现农业规模经营，促进实现小农户和现代农业有机衔接的重要途径。一是规范传统散户之间土地流转，提升小农户的经营能力和专业水平。二是鼓励和引导土地流转向农业合作社、农业龙头企业，使之成为土地流转的中坚力量，培育新型专业农业经营主体。三是创新土地流转形式，探索入股、信托、资产证券化等高级形式，吸引和聚集资金、人才和技术，培育综合化新型农业经营主体。

参考文献

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：32.

[2] 亳州市人民政府网.2018年亳州市农村土地经营权流转情况统计表[EB/OL].（2019-01-22）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5c7dd38ada329316785b13df.html.

[3] 亳州市人民政府网.土地流转信息[EB/OL].（2014-09-18）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/541a33da7f8 b9a1628508eaf.html.

[4] 亳州市人民政府网.当前农村集体土地确权登记发证工作存在的困难与难题及探索解决的对策[EB/OL].（ 2015-07-15）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5434e1687f8b9a314 caa8395.html.

[5] 韩长赋.土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新[J].中国合作经济，2016（10）：6-10.

[6] 亳州市人民政府网.土地流转须知[EB/OL].（2014-09-15）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5416b4db7f8 b9a5c14b04f4e.html.

[7] 亳州市人民政府网.亳州市2015年第一季度土地流转情况[EB/OL].（2015-05-21）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/55d151a77f8b9ae667721c43.html.

[8] 许恒周，郭忠兴.农村土地流转影响因素的理论与实证研究：基于农民阶层分化与产权偏好的视角[J].中国人口·资源与环境，2011，21（3）：94-98.

[9] 习近平.做好耕地占补平衡 推进农村土地流转[EB/OL].（2015-05-27）[2019-04-10].http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/55652b7c7f8b9a671c5a2472.html.