“学生代表大会”制度在高校管理中存在的问题及对策

2019-11-29郭全芝普婷

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2019年10期

郭全芝普婷

摘要：学生代表大会是高校民主管理的重要环节，其对于当代高校治理的现代化、民主化、法制化建设具有积极的促进作用。但在现实中，却普遍存在学生代表大会从机制设计到实际运行方面的缺位。究其根本，在于高校管理模式滞后、民主活力受到压制以及法治理念淡薄的原因所致。这些难题不仅制约了学生群众性组织的职能发挥、阻滞了下情上达的通道，而且与现代大学精神的构建和制度目的的实现产生了剧烈的矛盾冲突。解决这一难题需要把握住两条主线：第一要着力于制度建设，制定科学严谨的规范体系，加强理论研究，探索学生参与学生代表大会的形式，拓宽民主实现的新路径。第二要明晰各机构间职责，构建相互制衡、党委保障的管理体系，提高机制效能。

关键词：学生代表大会;民主管理;制度建设;管理机制

中图分类号：G645.5 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2019）10-0145-04

“学生代表大会”（以下简称“学代会”）是当代中国高校进行学生民主管理、履行学生民主监督职能的重要载体。“学代会”制度在我国具有较长的历史沿革，是高校管理制度中的重要组成部分。一方面，学代会制度是培育学生民主精神、涵养民主意识、表达民主诉求的重要途径和渠道，其制度本身蕴含着最为基本的人道主义关怀和天然的正当性、合法性内涵;另一方面，学代会的基本原则、制度形态、运行程序、价值导向，也在一定领域反映出一校乃至一国民主制度的进步、文明程度。最后，通过这一制度，高校管理效益得到大幅提升，行政层面可以获取所治理对象的不断变化着的情况资料，从而为科学、合理的决策提供依据，从而实现整个组织体的高效和谐运转。

党的十八届四中全会公报指出，“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[1]。《中华全国学联学生会组织改革方案》为学联学生会体制机制改革明确了时间表：“通过体制机制改革和工作创新，使得学联学生会组织存在的突出问题在2—3年内有明显改进，努力在2020年前，使各级学联学生会组织的政治性、先进性和群众性得到显著增强。”[2]但是，当下的高校学代会，无论从制度安排、体制建构、机制设计还是实际执行等方面，多呈现出“形式化”“行政化”“无法治”的问题，因此学代会改革亟待研究和解决。笔者拟从A高校学代会的相关档案材料入手，结合管理学知识，总结相关经验教训，为进一步完善高校学代会制度提供有益的参考和借鉴。

一、A高校学代会现存主要问题

（一）民主意识淡薄，学校重视不足

在团中央与全国学联联合印发的《高校学生代表大会工作规则》中指出，“学生代表大会制度是学生会组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的重要制度，是同学在校园体验社会主义民主政治的重要途径，是体现学生会组织合法性、权威性的基础和保证。……全校同学通过学生代表大会依法行使民主权利，参与学校治理和监督”[3]。强调了学代会的根本性、全局性、至高性的地位。

然而这一理念并没有很好的贯彻于学代会民主生活实际中。以A校C学院为例，在第四届学代会基层代表选举中，“学院并未向全体同学说明学代会的具体性质、内容、功能，就组织各班在课间匆忙的进行了一个简单的投票，投票人往往一头雾水，随便在选票上勾选几个人草草应付，而有一位候选人在进行竞选演讲时居然说学代会是一种社团活动，……少数几个班还出现无人竞选、由辅导员强行摊派学生代表的情况。”[4]同样的情况也出现在大会进行之中，在会议进行到第二天下午时，个别学院代表“感到会议无聊而冗长”，居然未等结束就提前“开溜”，导致出现新一届学生委员会选举因投票数量不足而选举无效的滑稽场面。“学代会秘书长宣读票数及结果，……因最终投票结果未满足最低票数要求，现重新填票、计票”[5]。

（二）制度规范建设滞后，学代会各机构间体系混乱

学代会在制度规范层面的缺失主要体现在三个方面。第一，国家法的缺位。学代会和教代会是高校基层民主治理的重要“两翼”，现行《教育法》《教师法》等国家法均对教代会各项职能及程序进行了细化规定。而学代会层面则无法律进行规制，在教育部颁布的部门规章《高校学生管理规定》[6]关于学生基本权利的规定中，也仅做出“（学生）以适当方式参与学校管理，对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权”的原则性规定，并无权利保障措施。

第二，章程宽泛，规范缺乏可行性。A校章程指出，“学校尊重和支持学生通过学代会参与民主管理和民主监督，反映学生合理诉求，维护学生合法权益”[7]。《A校学生代表大会实施细则》规定，“（学代会）学校內部管理体制的重要组成部分，是全校学生依法行使民主权利，参与学校民主管理和监督的基本组织形式”[8]。两个基本性文件均明确了学生代表大会在学校民主管理中的地位，并对学代会的组织架构、运行程序等方面做出规定。

第三，二级学院学代会制度缺乏合理性、合法性依据。在学院这级设立学代会机构，可以将矛盾有效的化解在基层，填补基层民主管理空白，减轻校级学代会压力，提高学代会整体的运行效率。但A校目前没有任何关于二级学院学代会运行的规范，个别学院的学代会制度处于“非法”状态。

（三）提案职能形同虚设，极大削弱学代会功能

以下为A校历届学代会提案情况。

从表中可以看出，A校第一届至第四届学代提案里，在与广大同学利益息息相关的专业学习、素质培养、权利保障等方面，很大程度上都并未反映在学代会的具体内容之中，在维护学生权益、表达群众利益诉求的问题上，还受到了严重的打压。

在具体提案内容上，“课程学习”类和“校园饮食”类各有两件;校园交通类有一件。而四届学代会的提案数量相加，统共也只有五件提案。难道是广大同学对学校管理十分满意，意见稀少？通过对现有资料的分析，这样的论断是值得探讨的。根据A校第十一届学生会（一般认为是学代会的执行机关）学生权益维护情况档案显示：在2015—2016学年中，学生会权益部门共收到各类权益诉求共计23件，其中包括在全校范围有重大影响的系宿舍洗澡热水涨价、学生法律权益援助等事项，但最后能够办理了结的不足3件[10]。其背后原因，在A校学生会权益维护部以此例会上可窥见一斑，“……洗澡水价格调查问卷在全校范围内公布后不到半小时内，就接到校团委勒令撤回的通知，……理由是未及报告学校党委，擅自进行不当活动云云……。”[11]由此可见，A校行政权力对于学代会的权力限制。值得注意一点的是，梳理该校第二届和第四届的各项学代会会议材料，竟无“提案”类议程，这不得不说是一个极其严重的程序错误，直接损害了学代会的权威性。

二、A校学代会所存问题原因

（一）民主、法治理念缺位

民主、法治观念是教育现代化的重要内容。民主的制度，相应配套的是民主的意识、民主的保障以及民主的包容。A校学代会各项职能不能完全落地的原因，根本在于学校决策层不敢放手让学生参与学校管理，并且延续傳统管理理念，把学生单纯的作为被管理者，课以学生以义务而忽视个体权利的尊重。

需要明确的是，民主是学代会制度的灵魂，而如何协调好制度的各方面关系，特别是如何将各个原子式的学生代表的意见统筹、整合，通过一定的渠道上升为学校意志，始终是高校学代会不得不面对的一个课题。

“法治应包含两种含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”[12]A校目前已通过章程、实施细则、选举办法等文件，规定了学代会组织架构、运行程序、权利义务等框架内容。但在学代会的具体运行里，例如学生代表的选举程序等很多事项都未体现其制度的基本精神和价值。

（二）规范不科学，立法技术落后

规范是制度的天然性来源。只有建立了完备的规范文件，学代会的各项工作才能做到有规可依，才能使学生参与学校民主管理的目的得以实现。

在A校学代会的相关规范中。存在一个极为突出的问题，即该校的章程没有明确学代会这一制度在高校民主管理体系中地位，没有释明学代会“从哪里来、由组织、决策地位”等根本性问题[13]。第二，根据细化学代会各项职能而制定《学代会实行细则》《学代会选举办法》等文件，并无制定目的、规范原则的表述，在阐述学代会的政治性质时，用语突兀，并未与章程做出很好的衔接[14]。在拟定各章节标题时为“机构、选举、职权”等语词，缺乏主语。第三，没有对学院二级学代会性质、职能、关系衔接方面做出规定。

（三）学代会体制机制建设长期滞后

大量未解决的问题积压、发酵、变质，使得学生民主管理制度运行缓慢、效率低下，在某些方面甚至严重脱离基层学生群众，不能体现出广大同学的代议机关和最高权力机关的属性，极大制约了学代会的功能和目的。

三、A校学代会问题解决对策

（一）吸收师生参与，建立法律管理配套团队

人才是实现学代会理顺内部体系和各项管理的关键。学代会调整范围广泛，利益关涉极深，机制协调复杂，是一个庞大的系统工程。一方面，其政治价值及工具价值决定了其制度系统的复杂性，需要专业的技术知识进行梳理、搭建;另一方面，学代会规范内容千头万绪，繁杂细密，制定难度卓绝。古人云，“小智治事，中智治，大智立法。”[15]由此可见制规制法的困难性，仅由一人或数人显然无法负担如此巨大的工作量。再次，学代会的制度运行、制度监督、制度遵守、制度保障等方面，都需要相应的法律管理人才处理。故构建民主科学、合理合法、易于落地的学代会规范及实行体系，离不开专业学术团队的辅助。，经调查得知，A校拥有较为坚实的高校教育法研究基础，建有高校教育法研究基地[16]，并建有专门的法律事务部[17]。具有良好的业务资源保障。应整合优势学术资源，组建结构合理，科研实力雄厚的团队。第一，单独设立制度建设顾问处，由法律事务部进行管理。第二，设立专项工作委员会负责指导全体同学及其民意代表行使评议、审议、听证、质询、提案和监督等项权利。

（二）批判借鉴国外优秀管理经验，优化管理模式

近代以来的西欧社团管理理论认为，从制度归属上来说，社团具有行政上的相对独立性，其有权独自处理自己的事务。在内部体制上，社团管理的问题一般都是自己社团内部的问题。在机制设计上，其自为一个自动循环的系统，不用得到行政权力负责和帮助[18]。

欧美关于社会团体管理的理论研究成果，无疑为学代会管理体系的建设提供了丰富的理论材料和经验参考。一方面，社会的发展，是渐进而不是跳跃性的，尤其是体制机制内容的演变，呈现出的是相对的固定性。另一方面，社会的发展不是一成不变的，党、团的领导管理模式只有不断革新，才能使其各方面都能对接上社会系统这个机器。

（三）广泛开展民主教育，设立代表门槛限制

学代会制度红利的释放，离不开良好的民主氛围。民主氛围的培养是一个长期而艰巨的过程，应注重以下几个方面的建设。一方面，探索构建学生参与高校民主管理宣讲机制。以学生委员会（学代会常务机关）为核心，聚集优质理论人才，建立起专业的学代会宣讲平台。

另一方面，设立学生代表候选人准入门槛。首先，建立学生代表候选人投票前资料公示审查及问询制度。最后，学校党政、团委等决策机关须借鉴外国高校民主管理经验，充分尊重基层同学的民主首创精神。

参考文献：

〔1〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.4.

〔2〕教育部，团中央，全国学联.中华全国学联学生会组织改革方案[D].2017，（03）：4-5.

〔3〕团中央，全国学联.高校学生代表大会工作规则[D].2017.8.3-4.

〔4〕〔5〕学生代表大会档案（2016【42】）西南大学学生会档案室藏.西南大学第四届学生代表大会基层调研报告[D].2016.4.

〔6〕教育部.普通高等学校学生管理规定.2017年2月.第二章第七条.