摘要：地方政府权责清单在转变政府职能、深化“放管服”改革、推动政府全面依法履职尽责等方面发挥基础性制度效用。在实践层面，我国各级地方政府基本完成了权责清单的编制、公布及实施工作，然而政府权责清单的现实制度效用仍需提升和强化。对地方各级政府而言，提升权责清单制度效用，首先，要对政府工作部门权责清单实施规范性审查，及时发现其内容形式的规范性不足并作相应优化;其次，坚持“制中求变”，运用过程性思维对权责清单实施动态管理，不断增强政府工作部门权责清单的适用性和实用性;再次，健全权责清单生效的组织保障体系，逐步将权责清单打造成政府工作部门的履职清单，从而协同促使地方政府权责清单制度落地生效、提质增效。

关键词：政府工作部门;权责清单;基础性制度效用

中图分类号：D63-3    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）05-0107-006

2018年1月中央编办、国务院法制办印发的《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》（中央编办发[2018]23号）明确指出，我国地方政府权责清单制度化实践面临着“标准规范不统一、内容差异较大、权责事项不对等、监督问责不具体、实用性不强”等诸多问题，要求各级地方政府进一步完善权责清单制度，使之切实发挥“基础性制度效用”。依据中央文件关于提升地方政府权责清单基础性制度效用的任务要求，地方政府的工作思路应是从权责清单基础性制度定位出发，以解决现实问题为导向，以强化制度效用为目标，制定提升本级政府权责清单制度效用的创新方案，在实际工作中遵循优化逻辑，结合经济社会需要和部门业务性质，深化创新探索，确保具体工作部门权责清单落地生效、提质增效。

一、提升地方政府工作部门权责清单制度

效用的整体思路

“提升地方政府工作部门权责清单制度效用”整体上涵融于“完善地方政府权责清单制度”这一范畴，解决的是地方政府权责清单制度效用如何深化和强化的问题。各级地方政府及其工作部门需要对整体工作进行全面思考和通体考量。

（一）战略性理解地方政府权责清单的基础性制度定位及效用

地方政府权责清单“基础性”的制度定位及制度效用理应体现在三个维度：一是“以点带面”，以政府运行制度建设和政府治理能力现代化推动中国特色社会主义制度完善和发展，助推实现全面深化改革总目标;二是“结点成网”，有机连结政府职能转变、简政放权、机构整合等关键节点，网络化联动新一轮机构和行政体制改革，巩固新时代机构和行政体制改革成效;三是“由表及里”，打造政府工作部门履职清单，协同推动政府部门全面正确履职尽责。对地方政府而言，切实推行权责清单是政府提升国家意志贯彻执行力、推进国家治理能力现代化的制度化桥接，是加速建成中国特色的法治政府、服务型政府的制度化安排，是政府及其工作部门自我塑造、自我完善的制度化依据。

（二）多角度审视地方政府权责清单制度化的实践障碍及症结

客观而言，我国地方政府权责清单的制度化实践中存在着诸多现实问题，可分为两类：一类是权责清单制度设计层面的问题，集中表现为“权责梳理标准不一，缺少统一规范”[1]。另一类是权责清单制度执行层面的问题。这类问题既具体体现在清单“公开途径不统一”方面，也体现在地方政府推行权责清单实践中“雷声大雨点小”“新瓶装旧酒”以及“幻觉积累效应”[2]“象征性执行”[3]等方面。其结果可能致使权责清单“权威性不足、影响力有限、权力下放难”[4]等效用损耗情形。上述地方政府权责清单制度化的实践障碍，一方面源自所涉主体“政治观念畸形”“权力观念蜕化”等的价值观念异化，另一方面是由于权责清单“规范依据设定缺漏”“相关过程公众参与不足”等客观原因所致[5]，最终形成了地方政府权责清单“实用性不强”[6]的现实。完善地方政府及其工作部门权责清单，当务之急是依据中央文件的任务要求，以问题为导向，找准工作实践的痛点和难点，及时止损增益。地方政府及其工作部门在审视权责清单制度化实践障碍及症结时，可借助“向上看”“回头看”“左右看”的方式发现本级本部门权责清单制度化问题的共性与特性，并从主观和客观两个角度找寻问题根源和优化方案。

（三）全过程把握提升地方政府工作部门权责清单制度效用的关键点

具体来说，提升工作部门权责清单的制度效用，一要深刻领会权责清单的制度精神，正确认识权责清单的实践价值。我国地方政府权责清单制度化实践中不同程度出现的清单制度设计机械僵化套用、清单制度象征性执行或选择性执行等问题，深层次反映出部分行政主体尚未对权责清单的制度价值和制度精神形成全面而理性的认识。当前及以后，地方政府及其工作部门需要自觉认领责任，深化接力探索，遵照法治、便民、有效等原则，主动贯彻权责清单标准化规范化建设的任务要求;同时结合自身特点，科学优化部门权责清单，并将权责清单内化成工作规范和行为准则。二要能动解决权责清单制度设计、制度衔接、制度执行过程中的突出问题，创新清单制度效用的提升方案。地方政府提升工作部门权责清单制度效用，首先，要对既有权责清单的制度设计实施规范性审查，及时发现其内容形式上的规范性不足问题，并借助清单制度设计的调节调适，增强其权威性和有效性。其次，在确保清单规范性的前提下，以“制中求变”为理念，结合行政生态的发展变化以及自身工作的实际需要，对本级本部门权责清单制度实施动态管理，增强其适用性和实用性。再次，藉由清单管理制度建设逐步将权责清单打造成政府工作部门履职清单，并通过组织绩效管控、政务信息平台建设等方式健全权责清单效用的组织保障体系，从而使权责清单在规制政府用权履职、强化便民服务和社会监督等方面切实产生实效。

二、规范性审查地方政府工作部門权责清单的

制度设置

理想状况下，制度设计理应践行完美逻辑，然而理论和实践交互显示，人类社会任何制度的设计只能整体上遵照完善逻辑，并在制度执行过程中不断提升原有制度设计的科学性。地方政府工作部门权责清单基础性制度效用的提升，要在实践中被检视并加强其设置的规范性和适用性。

（一）确定地方政府工作部门权责清单制度规范性审查的基本向度

从党和国家积极推进权责清单标准化规范化建设的动机看，提升权责清单规范性的根本是为了保障清单的有效性。换言之，审查地方政府工作部门权责清单的规范性既是为了使清单看起来更“齐整”，也是为了使之用起来更“有效”。从这个意义上讲，明细“权责清单究竟发挥什么样的基础性制度效用”是审查地方政府工作部门权责清单规范性的根本依据。推进地方政府工作部门权责清单的规范性审查工作，需要从效用审查、形式审查、内容审查三个向度系统展开。

（二）明确地方政府工作部门权责清单制度规范性审查的责任主体和主体责任

无论是早期自下而上的实践探索抑或后来自上而下的全面推行，权责清单均是在政府内部条块关系的基础上编制生成的。规范性审查地方政府权责清单的制度设置，同样需要基于政府内部的职能条块关系，分级分类明确实施规范性审查的责任主体和主体责任。首先，省市县三级党委政府需要领衔落实党和国家关于进一步推进和完善地方政府工作部门权责清单制度任务要求的统筹责任。其中，省级清单编制部门需要遵照中央相关任务指向，建立健全辐射全省的政府权责清单审查工作机制，全面审查全省各级政府权责清单体系的实际设置情况，以确保全省范围内政府工作部门权责清单内容格式的统一性、一致性。市县两级政府需要按照中央和省级工作部署，通过横向、纵向对比，积极统筹落实本层级政府权责清单的全面审查工作。其次，省市县三级的职能部门需要承担本系统、本序列权责清单制度设计规范性审查的主体责任。上级职能部门除了要对本级工作部门权责清单进行规范性审查之外，还要对下级工作部门权责清单设计的审查工作进行必要的引导和指导，以确保本职能序列清单的内容形式上下衔接、连贯一致。再次，具体政府工作部门需要承担规范性审查本部门清单制度设置的落实责任，参照清单编制部门提供的通用参考目录所规定的内容格式填充本部门业务信息。地方政府工作部门还要对比通用清单条目与本部门业务内容之间的衔接融合关系，审查二者之间的兼容性、互洽性。同时，应当让相关公众在地方政府工作部门权责清单制度设置的规范性审查工作中“现身”“发声”，让大家“看得懂”“用得好”。对此，地方政府的工作部门可借助线下、线上信息交换渠道，及时收集并吸纳社会公众关于完善政府权责清单设计的意见。

（三）找准地方政府工作部门权责清单制度内容形式规范性不足的问题

其一是考察工作部门权责清单是否符合清单编制部门设定的形式规范。首先，全面审查地方政府工作部门权责清单层级体系是否健全。这一环节重点关注的是具体职能部门是否已经分层逐级建立了权责清单。其次，考察部门权力清单和责任清单是否实现形式上的两单融合。目前，全国约有15个省份的政府权责清单尚处于分开设立状态，这种情况也反映在地方政府工作部门的权责清单设计上。再次，考察部门权责清单中权责归类设置是否在形式上符合清单编制部门设定的规范要求，及时发现并处理部门间“权力数量差距较大”“清单结构安排不统一”“权力归类标准不统一”[1]等问题。最后，考察清单公布方式和呈现方式是否规范统一。以清单公布为例，辽宁、江苏等省的政府工作部门权责清单需要点击下载文件才能阅读，呈现形式和方式虽统一但不便使用;一些省份同一区划内的工作部门清单有的是直接以网络页面的形式公布，有的是以WORD 文档或EXCEL表格公布，没有做到公布形式上的统一。

其二是考察地方工作部门政府权责清单内容是否存在结构性缺漏。我国地方政府权责清单内容的结构性不足问题比较突出的是规范依据设定缺漏[5]、责任清单问责缺失[4]、权责事项不对等、监督问责不具体等。我国约有23个省份的政府权责清单缺少关于部门间交叉职责的制度规制，约有8个省份的权责清单并未设置业务相关的运行流程或服务指南。责任清单只明确职责而缺少问责板块的情形也在很多省份及工作部门权责清单中广泛存在。职能同构的组织设置以及权责清单自上而下的生成机理使得省级权责清单目录及内容的“缺席”也对应表现在省市县政府工作部门权责清单上。

（四）厘清地方政府工作部门权责清单制度设计的优化思路

虽然中央要求各省（市县）“编制权责事项通用参考目录”，但是这个表述并不意味着地方政府工作部门就完全失去了设计本部门清单的自主性和能动性。其一，权责事项目录的“通用”属性强调的是清单的普遍适用性和形式统一性;其二，权责事项目录的“参考”价值在于给予工作部门的清单编制工作提供规范性引导和原则性设定。因而具体工作部门完全可以在遵循清单编制原则基础上从适用性、实用性角度优化本部门的清单设计。

地方政府的工作部门有必要借助自查机制，首先，做到原则上的“上行下效”，确保清单规范性整体趋同。一要从形式上审查部门清单所涉职权职责的名称、类型、依據、编码等是否符合规范表述;二要从内容层面审查清单涵容的行政职权的行使主体、事项、依据、流程、岗位、责任等内容之间是否存在规范的对应关系，并对清单内容进行查漏补缺。其次，在优化清单制度设置方法上要做到“左顾右盼”，自觉横向参照同级同类部门经验做法，通过经验萃取，积极完善本部门的清单设计。最后，审查和反思本部门清单设计的优点与不足，及时补偏救弊、止损增益。不规范的清单设计固然需要矫正，但是规范而无效的制度设计同样需要调适。例如在一些推行大部制的基层政府中，工作部门间的职能关系和组织关系很难做到与上级职能部门严格对接。面对这种情况，相应的工作部门如果僵化套用上级部门或其他地区同级部门的模式设计本部门的权责清单，那么因之而成的看似“规范”但不适用的清单只会使部门工作陷入遵从困境。为了增强权责清单的适用性，地方政府工作部门有必要把组织成员关于执行部门权责清单的实践体验和工作建议体现在清单的优化设计上。此外，公众关于部门权责清单的用户体验和建议要求也应充分体现在清单优化设计之中。

（二）依据权责清单健全地方政府工作部门内部管理制度体系

从组织遵从层面看，部门权责清单是部门履责的规范依据，但是鉴于部门业务的独特性和公共服务的复杂性，关于政府权责关系的制度限定实际上难以全面涵盖政府工作部门具象性的业务内容，只能给予政府工作部门和相关公众轮廓式指引。这样就给政府部门及其工作人员预留了选择性执行的空间。如果在权责清单和政府工作部门履责之间，对应建立富有操作性的专业性业务清单，这个业务清单可以成为权责清单有力的实践注解。为强化和提升权责清单的制度效用，地方政府工作部门应依据部门清单所涉行政职权的类别和行政职责的内容，积极推动部门管理制度规范与权责清单的有效衔接和内在融合，将权责清单规定的“应为之事”逐步打造成部门履职清单，以体系化、细分化的清单制度体系集结促成政府部门权责清單的协同落实。

（三）依据权责清单强化对政府工作部门尽职履责行为的组织管控

虽然政府权责清单并不能算作严格意义上的法律法规，然而从组织管理角度看，权责清单权威性地将工作部门的“应为之事”“行事之权”和“应担之果”有机共置于同一个政府自我规制规范的闭合体系之中，能够积极促使政府工作部门全面正确尽职履责。作为一项政府组织自我规制规范，权责清单必须有组织管控作为保障：其一，通过对地方政府工作部门权力运行过程实施“全过程”“标准化”的行政监管和社会监督，以确保政府工作部门依法用权;其二，结合权责清单及相关的业务清单对地方政府工作部门进行绩效管理，并实施实质性问责。一般来说，对政府工作部门尽职履责行为的组织管控最终会落实到对政府部门工作人员执法用权行为的评价与强化上，因而只有将部门权责清单细化成具体的业务清单并对具体业务清单的执行情况实施常规的绩效管理，才能切实保证权责清单制度落地生效。

（四）围绕权责清单打造地方政府工作部门体系化政务信息平台

对公众而言，公开的政府权责清单拓宽了公众对政务信息的摄取渠道，但是当前地方政府工作部门权责清单的呈现方式、相关办事流程等方面仍旧存在便民性不足的问题，亟须通过政务信息平台建设加以改进。首先，地方政府工作部门需要改进政府权责清单的网上公示效能，尽可能使办事人员找得到、看得见、读得懂。虽然地方政府的大多数工作部门已经做到了将清单信息“挂在网上”，但是许多地方政府工作部门“挂在网上”的权责清单有的是内容过于简单，只有权责的基本条目，缺少办事指南或工作流程;有的则是内容详实，但表述过于专业，公众很难快速获取办事信息;有的政府工作部门的权责清单需要下载文件或扫码关注才可以阅读，等等。针对清单不便使用、不便查询等问题，地方政府工作部门应坚持便民服务导向，提炼出部门核心业务的关键信息并借助技术手段制作发布简明易懂的运行流程或办事指南，确保公众看得懂、用得好。其次，地方政府工作部门需要进一步加强智慧政府建设，切实施行“互联网+”政务服务，提升政府权责清单网上运行效率效果。地方政府工作部门应尽可能运用信息技术，“让数据多跑腿，让群众少跑路”，积极推进线下办事和线上办事流程融合运行，尽量让公众发起业务流程之后减少事前咨询、事中折返、事后问询的时耗，提升政府工作部门办事效能。最后，提升地方政府政务信息平台运行效率和效果还需要政府工作人员建立常规性电子政务信息处理能力提升机制。

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（责任编辑 吴 楠）