张斌 田国强 刘代丽

将环境污染的外部性内部化是降低政府环境治理成本的重要方式，目前生产者责任延伸制度已成当前国内外缓解废弃物污染、实现废弃物高效回收利用的重要环保政策。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求，实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理责任；2016年国务院办公厅印发《关于生产者责任延伸制度推行方案的通知》，强调要进一步推广我国部分电器电子产品领域探索实行的生产者责任延伸制度；2017年作为推进农业绿色发展的五大行动之一，原农业部发布的《农膜回收行动方案》也将探索地膜生产者责任延伸制度作为一项重点工作。推进生产者责任延伸机制的实践应用，既是农业废弃物治理路径的重要探索，也是助力乡村生态振兴的重大举措。理论上，地膜生产者责任延伸制度具有较高的可行性，试点实践中也取得了显著成效，并探索出了具体实现形式，值得进一步加大试点区域和范围。

生产者责任延伸制度在地膜污染治理中具有很强的适用性

生产者责任延伸制度，就是将生产者对其产品所承担的资源环境责任由生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度设计，确保产品来源于自然，回归于自然，是源头控制和末端治理相结合的环境保护政策。由于生产者是连接前端设计和终端消费的关键环节，对于产品的物质构成更为了解，具有明显的信息优势，强化其对产品废弃后的处理责任，可以促使企业从生产的初始设计环节就关注和改善产品的环境影响，实现将外部环境成本内部化。生产者责任延伸制度在地膜回收中具有很强的适用性，实现废旧残膜回收再利用，不仅十分必要，而且在技术、政策、操作等方面具有很高的可行性。

一是实现废旧农膜回收再利用十分必要。一方面，随着地膜残留量的快速提升，土地“白色污染”正在加剧。残留农膜既会通过破坏土壤结构等物理方式影响农作物生长，也会影响周围环境，形成视觉污染，并增加农业生产作业成本，还有可能通过释放塑化剂等化学物质影响农产品质量。另一方面，我国塑料回收加工市场前景广阔，残膜具有一定的回收价值。2000年以来每年从国外进口的废旧塑料都在200万吨以上，并以每年高于10%的速度增长。我国废旧棚膜由于易回收、含杂质少，回收再利用的经济效益十分可观，目前基本都实现了资源化再利用。

二是改进产品技术设计可以显著提高回收率。地膜生产的技术要求较低，一般塑料制品加工企业都能进行生产，而且地膜的厚度等标准越高其生产技术要求越低。因此，要求地膜生产企业承担使用后残留所造成的环境责任，能够激励其生产高质量地膜，以降低回收成本。甘肃地区的试验结果表明，按照地膜新国标标准，废旧残膜机械回收率可以达到90%上，能够较好地满足机械回收。此外，国内现有很多农膜生产企业除生产地膜外，往往还生产其他塑料制品，这为生产者承担残膜再利用的具体行为责任提供了可能。

三是政策目标量化考核与监督已基本可行。在政策目标上，地膜使用量、残留量、回收量和资源化利用量等指标均已能够量化考核。地膜作为重要的农业生产投入资料，其使用量一直以来都有十分完善的监测统计；2013年原农业部启动全国地膜残留国控监测网建设，对主要覆膜区域、主要覆膜作物的农膜残留量已能够进行动态监测。新疆、甘肅等地的地膜回收情况表明，企业残膜回收量和资源化利用量可以通过报税票据、用水用电量等多种方式进行监测。另外，在责任主体监管上，地膜生产涉及的中间环节较少，能够对其生产主体进行有效界定和监管。全国规模前200家的农膜生产量已达到全国总量的85%，对农膜生产者监管难度已明显下降。

四是回收再利用的操作形式可以多样化。我国使用范围广、覆盖作物类型多，不同地区的地膜回收再利用市场发展程度存在较大差异，要求延伸责任实现形式多样化。对于废旧地膜的回收再利用形式，既可以是生产者自己实际负责回收再利用，即“谁生产、谁回收”的所有权责任形式，也可以是生产者付费请第三方进行回收再利用，即产品废弃处理基金等经济责任形式，不同的市场条件可以因地制宜选择具体操作形式。

地膜生产者责任延伸制度试点已取得显著成效

2017年以来，依托旱作农业补贴项目，甘肃、新疆4县开展了地膜生产者责任延伸制度试点，并取得显著成效，甘肃合水、广河、临泽三县的当季地膜回收率均已超过80%，新疆新源县的当季地膜回收率已超过90%。从甘肃广河县的试点情况来看，通过实施“谁生产、谁回收”的地膜生产者责任延伸机制，实现由地膜生产企业统一供膜、统一回收，每年回收地膜1800多吨，当季地膜回收率的超过85%，“白色污染”得到有效防控，取得了良好的生态环境效益、社会效益和经济效益。一方面，田间地头、河道、村庄周围的废旧地膜治理成效显著，全县耕地耕作层的废旧地膜残留量实现了显著下降。另一方面，农民的环境保护意识得到进一步提高，养成了自觉使用高标准地膜和捡拾废旧地膜的习惯，形成了废旧地膜回收再利用市场，既提高了农村富余劳动力的就业，也促进了资源节约。

广河县的试点实践，探索出了具体可行的以生产者为责任主体的回收加工再利用实践形式，也为核算地膜污染的治理成本提供了翔实的数据支撑。其中，农户负责捡拾废旧地膜，确保废旧地膜离田，捡拾后可销售给乡镇或县回收点，或者堆放田间地头，经由收购商贩销售到县乡回收站点；由政府负责的县回收总站在每年的4月中旬集中收购废旧残膜，收购残膜统一由生产企业自行拉走进行加工再处理；按照以旧换新的办法，地膜生产企业返还县政府一定的新膜，政府依托旱作农业推广项目从生产企业进一步采购高标准地膜后发放农户使用。总体上，广河县的操作模式可以概括为“政府主导、农户参与、企业担责”。

一是政府主导，构建废旧地膜回收再利用体系。一方面，扶持建立3个标准化乡镇回收网点，对每个回收网点一次性补贴5万元，并与回收点签订包片回收协议，要求其开展地膜捡拾、回收服务，规定农户交售的废旧地膜价格不得低于每公斤0.8元，回收后可以以每公斤1.2元的价格统一出售给县回收总站。另一方面，与地膜生产企业签订采购协议，并约定供膜企业回收责任。作为旱作农业大县，为保证每年的粮食生产，广河县有推广地膜覆盖技术的任务要求。通过公开招标，县政府每年直接向生产企业采购一批高质量地膜，免费发放给农户使用，中标企业要具有废旧地膜回收再加工的能力，并以每公斤1.2元的价格回收全县废旧地膜。

二是农户参与，逐渐形成用标准膜、捡拾回收废旧膜习惯。之前，废旧地膜没有人回收，农户基本上都是一烧了之；现在有回收了，农户基本上就都捡拾出来卖钱，有车的自己拉到县回收总站卖，没车的才卖给地膜收购商贩。广河县人均耕地面积小，农户都是人工捡拾废旧地膜，由于农闲时间较多，农户捡拾废旧地膜的积极性很高。依托旱作农业推广项目，绝大部分农户已经养成了使用高标准地膜的习惯。根据广河县的平均水平，每个农户大致5亩地，采用全膜覆盖技术，需使用地膜50公斤，其中政府补助20公斤，自己采购30公斤，总投入成本约390元；回收废旧地膜可以达到180公斤（含杂质），按照50%的折算比例、1.2元每公斤的回收价格，折纯后可以获得收入100元；5亩地的实际地膜使用总成本约290元，仅比之前使用超薄地膜时的250元贵了40元，但厚膜能够基本实现全回收。

三是企業担责，统一供膜、统一回收加工再利用。除了生产高质量的标准地膜，生产企业还要求承担废旧地膜的回收再加工责任。长期以来，地膜质量低是农户捡拾难度大、再利用成本高的一个重要原因。按照广河县农业生产地膜主要采购兰州金土地塑料制品有限公司农用地膜的实际情况，县政府加强与供膜企业协商沟通，确定供膜企业为责任主体企业，要求地膜生产企业的责任从地膜生产环节延伸到回收利用全周期，即按照以旧换新的模式，要求兰州金土地公司以每公斤1.2元的价格回收县政府收购的全部废旧地膜，收购款项以高质量新地膜实物形式进行支付。为提高回收废旧地膜的使用价值，金土地公司生产的地膜质量要明显高于一般的市场地膜质量。回收后的废旧地膜主要用于加工成再生塑料颗粒，目前金土地生产的每吨再生颗粒的市场价格可以达到7000元每吨，比一般废旧地膜再生颗粒的4000元每吨高出了3000元。但是由于回收成本较高，目前企业在加工利用这块也只能实现微利。

加强生产者责任延伸制度推广应用的几点建议

地膜生产者责任延伸制度是治理地膜污染的重要举措，理论上具有很强的适用性，在实践中也取得了明显成效，但还存在地方财政资金压力较大、责任延伸企业的可持续运营风险提升、少部分农户的捡拾积极性有待提高等问题。为有效发挥地膜生产者责任延伸制度的作用，有如下几点建议。

第一，要从税收减免、用电优惠等方面切实降低废旧地膜加工再利用企业的生产成本。废旧地膜回收加工再利用具有很强的正外部性，对于回收加工企业，可以在用电、税费等方面给予特殊的扶持政策，以降低企业的加工再利用成本。一是尽快与工商、税务等部门沟通协调地膜回收加工企业的增值税减免政策。由于农户及流动商贩都没有出具发票的资格，导致回收企业没有原材料进项发票，难以合理抵扣销项税额。可以采用国家税务总局废旧物资回收专用发票管理办法，也可以参照垃圾等资源综合利用产品实行增值税即征即退政策，以降低企业负担。二是将从事废旧农膜回收利用的企业纳入农用电价格优惠政策享受范围。废旧地膜生产加工过程中，用电量大，是其生产成本中的重要一块。调研中发现，甘肃省已经出台废旧地膜加工企业享受农用电价的优惠政策，但是在具体落实过程中，往往只有部分大型企业可以享受，一些中型加工企业还难以得到落实。要进一步完善政策设定，并加强落实。

第二，要从政府、企业两个方面统筹解决地膜使用大县的污染治理资金缺口问题。广河县等地试点发展经验表明，单纯依靠市场机制难以有效解决废旧地膜污染问题，作为一项公共环保事业，政府需承担应有的责任，要扶持建立回收网点、降低回收加工成本，特别是要补齐农户回收成本与企业再加工成本之间的差额。关于扶持资金的具体来源，建议从以下方面统筹考虑：一是从农业生产大县补贴中划出部分资金作为农膜使用大县的专项回收资金，地膜使用的目标就是保证国家粮食供给，协调好粮食安全和环境保护问题是实现农业可持续发展的内在要求；二是根据地区差异，允许地方政府从耕地地力补贴中设定地膜回收专项经费，解决地膜污染是保护耕地、提升耕地质量的重要内容，对于地膜污染突出地区，需要设定专项回收资金；三是对地膜生产企业征收一定的回收处理基金，可以借鉴农资市场准入的方式，各地区因地制宜设定地膜质量要求，以质量要求淘汰中小型生产企业，以环保先行为准则大力整顿农膜生产行业，严厉打击技术、环保不达标的家庭作坊式小企业，扶持农膜生产龙头企业，着力培育具有社会责任感的企业，鼓励少数几家大中型生产企业主动参与废旧地膜的回收再利用。

第三，要进一步发挥村两委的作用降低地膜回收成本。农户作为地膜的使用者和受益者，应当承担废旧地膜离田的责任。调动农户的积极性，除了经济激励外，还需要发挥社会约束机制。一是引导地膜污染突出的村庄将农田地膜污染治理等环境保护内容纳入村规民约，加强废旧地膜残留的危害宣传，通过设立公益性岗位等方式建立农业农村环境长效监管机制；二是将地膜污染治理等农业环境保护作为美丽乡村建设的重要指标，组织开展各类评比，对治理情况较好的农户予以适当奖励，以榜样的力量影响带动全体村民形成保护农田环境的主动性和积极性。

第四，在农垦系统、新疆建设兵团、新型经营主体中逐步推行生产者责任延伸制度。试点实践结果表明，生产者责任延伸制度在部分区域具有现实可行性，可以在一些具有类似条件的地区优先推广施行。在废旧地膜回收体系构建过程中，核心是要抓住关键少数利益相关者。对于农垦集团、新疆建设兵团、新型经营主体等地膜用量较高大的少数主体，在地膜采购时，可要求供膜企业不仅要具有生产标准农膜的能力，还需要具有回收再利用的能力。特别是在需要机械化覆膜的地区，可以探索生产企业统一供膜、统一回收的覆膜服务外包模式，完全由企业承担废旧地膜的回收行为责任，从而鼓励企业因地制宜生产多样化的农用地膜。

（张斌 农业农村部农村经济研究中心；田国强 中国农业大学；刘代丽， 农业农村部农业生态与资源保护总站）